I GSK 1154/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 230/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 11 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Zarządu Województwa Łódzkiego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

I GSK 1154/18 Uzasadnienie 1.1.Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2016 roku sygn. akt III SA/Łd 230/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2012.270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] na decyzję nr [...] z 11 stycznia 2016 r. Zarządu Województwa Łódzkiego utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Centrum Obsługi Przedsiębiorcy z 29 września 2015 r. określającą kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości [...] zł wraz z odsetkami, jako środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystane przez [...]. z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w związku z realizacją projektu pn. "[...] z 29 listopada 2012 roku. 1.2.Oddalając przedmiotową skargę Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz szczegółowymi przepisami ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.) [dalej: ustawa o finansach publicznych] i ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 1649 z późn. zm.) [dalej: ustawa o zasadach polityki rozwoju i art. 98 w zw. z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.06.210.25 str. 66 z późn. zm.) Sąd zaakceptował ustalenia organów, że Spółka nie zrealizowała projektu, na który otrzymała dofinansowanie. Zakupione w ramach dofinansowania urządzenia (w dacie kontroli) nie były zdatne do użytkowania, nie posiadały właściwości technicznych, które świadczyłyby o możliwości ich faktycznego wykorzystania zgodnie z założeniami projektu. Zakupiony rozdrabniacz uniwersalny był urządzeniem niesprawnym technicznie i zdekompletowanym, a w związku z tym nie mógł być i nie był wykorzystywany w działalności przedsiębiorstwa, ponieważ był niezdatnym do użytku. Z kolei, urządzenie w postaci wagi stacjonarnej w ogóle nie zostało zainstalowane w miejscu prowadzenia działalności przez beneficjenta - zgodnie z założeniem umowy o dofinansowanie pod adresem [...]. Podkreślono, że wskutek ustalenia niewywiązania się z postanowień umowy i niezrealizowania jej celów Spółka naruszyła postanowienia umowy oraz przepisy prawa krajowego i unijnego w tym względzie obowiązujące, co stało się przyczyną do żądania zwrotu otrzymanego dofinansowania z środków europejskich. 1.3.Sąd I instancji uznał, że zgodzić się należy z organami, że cel projektu wskazany we wniosku o dofinansowanie nie został osiągnięty. Projekt zakończono bowiem bez realizacji pełnego zakresu rzeczowego - nie skompletowano i nie uruchomiono wszystkich elementów instalacji, tak żeby dokonywać procesu utylizacyjnego zgromadzonych surowców, a sam zakup środków trwałych był jedynie niezbędnym elementem pośrednim dla realizacji celu projektu. Beneficjent pozyskał technologię do recyclingu natomiast nie osiągnął jej gotowości do pracy w wyznaczonym terminie wynikającym z treści umowy. Niedoprowadzenie do pełnej sprawności instalacji powstałej w oparciu o zakup środków trwałych, w ramach realizacji umowy o dofinansowanie oznacza zatem, że cel projektu nie został osiągnięty, co skutkuje koniecznością zwrotu całości wypłaconego dofinansowania. Osiągnięcie określonych wskaźników jest niewątpliwie celem projektu, a Beneficjent bierze na siebie odpowiedzialność za ich osiągnięcie. Spółka nie zrealizowała projektu w sposób założony w umowie o dofinansowanie. Przede wszystkim bowiem nie zostały zrealizowane założone wskaźniki projektu w postaci zakupu rozdrabniacza uniwersalnego - co prawda zakupu Spółka dokonała (przedstawiła faktury), natomiast urządzenie nie ma zdolności produkcyjnych, jego stan techniczny nie pozwala na przetwarzanie odpadów, a na teren nieruchomości nie doprowadzono przyłącza energetycznego o niezbędnej mocy dla funkcjonowania zaprojektowanej instalacji do utylizacji odpadów. Z kolei waga nie została w ogóle zainstalowana na terenie nieruchomości i nie znajdowała się w posiadaniu faktycznym Beneficjenta. W związku z tym, że urządzenia nie funkcjonują nie można mówić o zrealizowaniu ww. założeń. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że Spółka nie zrealizowała celu, jaki założyła we wniosku o dofinansowanie, na który otrzymała dotację. Zdaniem Sądu nie podlega wątpliwości, że niezrealizowanie projektu i nieosiągnięcie zakładanych celów przy jednoczesnej wypłacie środków publicznych na realizację tego projektu stanowi szkodę w budżecie ogólnym UE poprzez finansowanie nieuzasadnionych wydatków. W ocenie sądu organ prawidłowo ustalił, że zachodzą przewidziane w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych przesłanki zwrotu dofinansowania. Skarga kasacyjna. 2.1. W skardze kasacyjnej Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 11 stycznia 2016 roku w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu i wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. 2.2. Powołując się na art.173§1, art.174 oraz 177§1 p.p.s.a. zaskarżając wyrok w całości zarzuciła: 1.naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) .w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie- przez WSA skargi w sytuacji, gdy decyzja organu została wydana z naruszeniem art. 7 kpa i art 77 kpa poprzez niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy oraz polegające na nie przeprowadzeniu dowodu, na okoliczność podnoszoną także w trakcie postępowania przed WSA, że rzekoma niezamontowana waga była urządzeniem mobilnym, a organ nie wymagał tytułu prawnego do nieruchomości lub pozwolenia na budowę dla gruntu na którym waga ta znajdowała się, a także co do okoliczności, którym Skarżąca konsekwentnie od początku przeczyła, że zakupiony rozdrabniacz nie był gotowy do pracy, a przez to nieprawidłowe uznanie, że inwestycja nie została zakończona, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a. 2.naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 207 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez jego zastosowanie przy błędnie ustalonym stanie faktycznym; - art. 98 w zw. z art. 2 pkt. 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne — poprzez jego zastosowanie w sytuacji kiedy akt ten został uchylony 01 stycznia 2014 roku. 2.3. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ opiera w zasadzie całą decyzję o nierzetelny materiał dowodowy zgromadzony podczas pobieżnej kontroli w dniach 13-14 listopada 2014 roku, a więc dokonanej w okresie jesienno-zimowym, co nie pozostało bez wpływu na ustalenia tejże kontroli a także spowodowało błędne wnioskowanie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie jedyna, wycinkowa, przypadkowa (w swym momencie)- i- oderwana w czasie i wnioskach od obecnego (zarówno na tamten czas jak i obecnie) stanu realizacji projektu jak i późniejszych ocen ferowanych przez COP — nie spełnia wymogów obiektywizmu i nie może stanowić źródła informacji o projekcie, o jego zaawansowaniu i realizacji, a w konsekwencji wskazuje na nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób kompletny i wyczerpujący. W ocenie skarżącego w toku całego dotychczasowego postępowania nie można mówić o tym, że ustalono obiektywnie, a już z pewnością nie było to ustalenie "bezsprzeczne" jakim to pojęciem posługuje się WSA, że Beneficjent nie zrealizował projektu. Podniesiono również, że nie można zgodzić się z organem, a w konsekwencji z WSA, że okoliczności faktyczne mają drugorzędne znaczenie i należy skupić się na treści art. 207 ustawy o finansach publicznych. To właśnie w tym przepisie, w ust. 1 pkt. 2 artykułu 207 wskazane jest kiedy środki podlegają zwrotowi. W tym celu należy bezwzględnie i obiektywnie ustalić czy ziściła się przesłanka do zastosowania cyt. przepisu, w tym wypadku czy doszło do wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184. Powyższe świadczy, jak podniósł skarżący, o fiskalizmie tak organów jaki sądów administracyjnych, co nie daje się pogodzić z potrzebą ustalenia prawdy obiektywnej. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego. 3.3. W pierwszej kolejności za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania. O skuteczności zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną zobowiązana jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny ( zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2019 roku II GSK 850/17 – LEX 2636756). Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 lipca 2011 r. o sygn. akt II GSK 784/10 i przywołane w nim: wyrok SN z 21 marca 2007 r., sygn. akt I CSK 459/06, niepubl.; wyrok SN z 21 marca 2006 r., sygn. akt I CSK 63/05, niepubl.; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508) – zob. wyrok NSA z 28 czerwca 2018 r I GSK 844/18 (LEX nr 2521363). 3.4. Formułując zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy a przez to nieprawidłowe uznanie, że inwestycja nie została zakończona. Podkreślenia wymaga, że Spółka tożsamy zarzut podnosiła w skardze w Sądu I instancji. Jak trafnie wskazał Sąd w zaskarżonym wyroku, zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z zasadami postępowania i przy jej wydaniu nie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania. Spór dotyczy zasadności określenia kwoty przypadających do zwrotu środków finansowych przeznaczonych na realizację projektu zgłoszonego przez skarżącą. Środki te wypłacane były skarżącej, jako beneficjentce Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego, na podstawie umowy zawartej z nią w dniu 29 listopada 2012 roku przez instytucję zarządzającą. W umowie tej określono szczegółowo zasady realizacji, prawa i obowiązki stron, konsekwencje naruszeń i nieprawidłowości. Zgodnie z § 4 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu, Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie i w oparciu o wniosek o dofinansowanie oraz harmonogram rzeczowo-finansowy zatwierdzony przez IP II. Natomiast zgodnie z § 4 ust. 5 umowy, Beneficjent zobligowany został do realizacji projektu w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie zakładanych celów i wskaźników. Zgodnie z umową Spółka zobowiązana była do prawidłowej realizacji projektu w terminie październik 2012 - marzec 2014 r. Wbrew nieuzasadnionym twierdzeniom skargi kasacyjnej w sposób prawidłowy przeprowadzono kontrolę realizacji projektu. W wyniku kontroli rzeczowo-finansowej w zakresie realizacji dofinansowanego projektu, w tym w szczególności weryfikacji faktycznie poniesionych wydatków, ich kwalifikowalności, dostarczenia współfinansowanych towarów i usług oraz realizacji założonych we wniosku o dofinansowanie wskaźników i celu projektu, kontrolujący ustalili, że Spółka nie zrealizowała projektu, na który otrzymała dofinansowanie. Zakupione w ramach dofinansowania urządzenia (w dacie kontroli) nie były zdatne do użytkowania, nie posiadały właściwości technicznych, które świadczyłyby o możliwości ich faktycznego wykorzystania zgodnie z założeniami projektu. Trafnie ustalono, że zgodnie z wynikami kontroli przeprowadzonej w miejscu realizacji projektu, iż zakupiony rozdrabniacz uniwersalny był urządzeniem niekompletnym i tym samym niesprawnym. Beneficjent, pomimo wezwania, nie przedstawił kompletnej deklaracji (CE) potwierdzającej zgodność urządzenia z wymogami prawa unijnego i krajowego. Przestawił jedynie deklarację włączenia maszyny nieukończonej (WE) poświadczającej, iż właściwe wymagania spełnia jedynie element urządzenia. Maszyna nieukończona może zostać uruchomiona, jeżeli maszyna finalna, do której ma zostać ona wbudowana uzyska deklarację. Jednocześnie, co zasadnie wskazał Sąd i instancji, w zastrzeżeniach do informacji pokontrolnej Spóła załączyła "[...] Tym samym Beneficjent sam potwierdził, iż w terminie do końca marca 2014 r. tj. zakończenia realizacji projektu, nie nabył urządzenia sprawnego, bezpiecznego oraz spełniającego wszelkie wymogi prawodawstwa wspólnotowego. Powyższe ustalenia potwierdzał także wynik kontroli przeprowadzonej przez Departament Rolnictwa i Ochrony Środowiska UMWŁ, w którym stwierdzono, że rozdrabniacz wstępny do produkcji paliwa alternatywnego, zakupiony w ramach realizacji projektu, nie pracował (pismo Departamentu Rolnictwa i Ochrony Środowiska UMWŁ z 12 października 2015 r.). Natomiast, zakupiona w ramach projektu, waga stacjonarna nie została zamontowana w docelowej lokalizacji projektu, a więc tam gdzie wskazywana w projekcie tj. pod adresem: [...]. Mimo zatem, iż sprzęt nie został zainstalowany w docelowej lokalizacji projektu Beneficjent wskazaną kwotę przedstawił do refundacji, tym samym ubiegając się o refundację kosztów usługi faktycznie niewykonanej. Zasadnie zatem ustalił organ, co słusznie zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji, że cel projektu wskazany we wniosku o dofinansowanie nie został osiągnięty. Projekt zakończono bowiem bez realizacji pełnego zakresu rzeczowego - nie skompletowano i nie uruchomiono wszystkich elementów instalacji, tak żeby dokonywać procesu utylizacyjnego zgromadzonych surowców, a sam zakup środków trwałych był jedynie niezbędnym elementem pośrednim dla realizacji celu projektu. Beneficjent pozyskał technologię do recyclingu natomiast nie osiągnął jej gotowości do pracy w wyznaczonym terminie wynikającym z treści umowy. Niedoprowadzenie do pełnej sprawności instalacji powstałej w oparciu o zakup środków trwałych, w ramach realizacji umowy o dofinansowanie oznacza zatem, że cel projektu nie został osiągnięty, co skutkuje koniecznością zwrotu całości wypłaconego dofinansowania. 3.5. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy uznać je za bezzasadne. Zgodnie z art. 207 ust.1 ustawy o finansach publicznych w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są: 1/ wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem, 2/ wykorzystywane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3/ pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Przez procedury określone w art.184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych należy rozumieć także reguły określone w umowie o dofinansowanie. Ponieważ stan faktyczny w sprawie został ustalony w sposób prawidłowy i zasadnie ustalenia w tym zakresie zaakceptował Sąd I instancji to bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez jego zastosowanie przy błędnie ustalonym stanie faktycznym. Jak wykazano bowiem Spółka nie wywiązała się z postanowień umowy a tym samym działania spółki stanowiły naruszenie procedur, o których mowa w art. 207 ust. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, co dawało podstawę do orzeczenia o zwrocie środków. Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 98 w zw. z art. 2 pkt. 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne poprzez jego zastosowanie w sytuacji kiedy akt ten został uchylony 01 stycznia 2014 roku. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 152 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, zachowują moc prawną przepisy dotychczasowe - rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 do tej pomocy lub do danych operacji, aż do ich zamknięcia. 3.7. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 § 1 p.p.s.a. i art.205 § 2 p.p.s.a.