I GSK 115/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 495/22 w sprawie ze skargi W. F. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 23 maja 2022 r. nr 189/2022 w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. F. na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 16 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 495/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę W. F. (dalej: Strona, Skarżący) na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ŁOR ARiMR) z 23 maja 2022 r. nr 189/2022 w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013. Strona wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości oraz uchylenia w całości decyzji Dyrektora ŁOR ARiMR, zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez zaaprobowanie naruszeń art. 21 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427; dalej: ustawa o wspieraniu) w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie ponownego postępowania odwoławczego bez zawiadomienia o tym strony, w tym m.in. braku zawiadomienia strony o zebranym materiale dowodowym, prawie do składania wniosków dowodowych, a tym samym pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Dyrektor ŁOR ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna Strony nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy i druga strona – organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie spawy na rozprawie. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 1294/16; 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; opubl. podobnie, jak dalej cytowane: orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma, że prawomocnym wyrokiem z 18 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 824/21 WSA w Łodzi uwzględnił skargę Strony i uchylił decyzję Dyrektora ŁOR ARiMR z 16 lipca 2021 r. Powodem uwzględnienia skargi była wyłącznie okoliczność, że organ I instancji – Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach (dalej: Kierownik BP ARiMR) decyzją z 23 lutego 2021 r. przyznał stronie płatność ONW na 2013 rok w kwocie 9.068,98 zł i umorzył postępowanie w części dotyczącej kwoty 472,36 zł, stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą ustaloną w tejże decyzji, a kwotą należną i wypłaconą stronie na mocy decyzji organu I instancji z 29 maja 2014 r., tj. kwotą 8.596,62 zł. Zdaniem WSA treść rozstrzygnięcia wskazywała, że stronie przyznana została płatność w kwocie 9.068,98 zł, podczas gdy z uzasadnienia decyzji wynikało, że strona otrzymała płatność w wysokości 8.596,62 zł, gdyż co do kwoty 472,36 zł postępowanie zostało umorzone. W uzasadnieniu uchylonej decyzji Dyrektor ŁOR ARiMR za zasadne uznał stanowisko organu I instancji o braku możliwości przyznania stronie kwoty wyższej od przyznanej decyzją z 2014 r. z uwagi na zakończenie programu, czyli upływ terminu, o którym mowa w art. 71 ust. 1 Rozporządzenia nr 1698/2005, akceptując tym samym umorzenie postępowania w zakresie kwoty 472,36 zł. W takiej sytuacji, według WSA, obowiązkiem organu II instancji było uchylenie decyzji Kierownika BP ARiMR z 23 lutego 2021 r. i określenie prawidłowej kwoty przyznanej stronie płatności. Sąd podkreślił, że wskazanie w uzasadnieniu decyzji de facto odmiennego rozstrzygnięcia od zamieszczonego w jej osnowie nie stanowiło konwalidacji błędnej decyzji. Niedostrzeżona przez organ odwoławczy rozbieżność pomiędzy sentencją, a uzasadnieniem decyzji Kierownika BP ARiMR skutkowała koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jednocześnie Sąd w sprawie III SA/Łd 824/21 nie podzielił pozostałych zarzutów zawartych skargi Strony, dotyczących samego przebiegu postępowania administracyjnego, przebiegu kontroli na miejscu, jak również argumentów Skarżącego w kwestii błędnego ustalenia powierzchni działek rolnych A, B, C i D kwalifikujących się do przyznania dofinansowania, a także co do przebiegu granic działek rolnych A, B, C i D, obszernie uzasadniając swoje stanowisko. W obecnie kontrolowanym wyroku w sprawie III SA/Łd 495/22 WSA stwierdził, że Dyrektor ŁOR ARiMR, będąc związany, w myśl art. 153 p.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku o sygn. akt III SA/Łd 824/21, wydał zaskarżoną decyzję 23 maja 2022 r. zgodnie ze wspomnianą oceną prawną, czyli usunął rozbieżność między rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Kierownika BP ARiMR z 23 lutego 2021 r. a jej uzasadnieniem. Sąd I instancji także zgodził się z organem, że w sprawie nie ujawniły się nowe okoliczności lub dowody, które uzasadniałyby odstąpienie od oceny zaprezentowanej w wyroku w sprawie III SA/Łd 824/21, jak też nie zmieniły się stosowane w sprawie przepisy poddane ocenie prawnej przez Sąd. Podzielił więc stanowisko organu odwoławczego, który uważał, że był ograniczony oceną prawną zawartą w wyroku III SA/Łd 824/21 i obecna kontrola sądowa sprowadzała się do oceny, czy organ ten zrealizował wskazania Sądu. Zdaniem WSA Dyrektor ŁOR ARiMR w decyzji z 23 maja 2022 r. prawidłowo konwalidował błędną treść rozstrzygnięcia organu I instancji. Natomiast jako bez znaczenia uznał WSA zarzuty skargi kwestionujące ustalenia faktyczne, przeprowadzone dowody i ich moc, a także inne przepisy procedury, odnoszące się do kwestii związanych zarówno z postępowaniem administracyjnym, z przeprowadzoną na działkach rolnych A, B, C i D kontrolą na miejscu, jak również do kwestii powierzchni tych działek i zastosowanych przez organ wykluczeń, gdyż wątpliwości co do tych okoliczności zostały już rozstrzygnięte w wyroku WSA w sprawie III SA/Łd 824/21. Sąd w kontrolowanym wyroku stwierdził, że orzeczeniem w sprawie III SA/Łd 824/21 związany był zarówno orzekający w sprawie organ, jak i sąd administracyjny. Odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Sądu stanowiłoby rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością rozstrzygnięć podjętych sprzecznie z tą oceną. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący. Ani organ administracji publicznej ani sąd orzekający ponownie w tej samej sprawie nie mogły nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w prawomocnym orzeczeniu sądu. Odwołał się WSA także do art. 170 p.p.s.a., w myśl którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skarżący kasacyjnie nie zgłosił w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., a wręcz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zgodził się z opinią WSA co do skutków ww. przepisu. Zauważył Skarżący, że z jednej strony może nastąpić utrata mocy wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku Sądu Administracyjnego, przy czym zaraz wyjaśnił, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do zmiany stanu prawnego ani istotnej zmiany okoliczności faktycznych. W tej sytuacji Skarżący nie podważył stanowiska Sądu I instancji co do skarżonej decyzji Dyrektora ŁOR ARiMR, która, zgodnie z wytycznymi Sądu w sprawie III SA/Łd 824/21, miała usunąć rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem w decyzji Kierownika BP ARiMR z 23 lutego 2021r. (co uczyniła uchylając decyzję Kierownika BP ARiMR i orzekając co do istoty), zwłaszcza że w wyroku w sprawie III SA/Łd 824/21 także podano właściwą wysokość przyznanej płatności (8.596,62 zł) oraz kwoty podlegającej umorzeniu (472,36 zł), które to kwoty miał uwzględnić organ odwoławczy w rozstrzygnięciu, co też uczynił. Przesądzenie w wyroku w sprawie III SA/Łd 824/21 wysokości pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatności ONW) na 2013 rok oraz prawidłowości ustaleń organów co do powierzchni gruntów kwalifikujących się do przyznania płatności, skutkowało tym, że Dyrektor ŁOR ARiMR ponownie rozpatrując sprawę, nie miał podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, skoro stafaktyczny i prawny nie uległ zmianie. Dlatego też niewykonanie przez organ odwoławczy przed wydaniem decyzji z 22 maja 2022 r. obowiązku z art. 21 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o wsparciu stanowiącego, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie, m.in. udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4) nie stanowiło uchybienia, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, a tym bardziej istotnego czy rażącego, jak tego oczekiwał Skarżący, a co należało wykazać z uwagi na wymóg z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Co do stosowania w postępowaniu odwoławczym na mocy art. 140 k.p.a. zasady z art. 10 § 1 k.p.a. (zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania), w orzecznictwie przyjmuje się, że na mocy art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wsparciu zasada ta doznaje ograniczenia, gdyż dopóki strona postępowania nie zażąda zapewnienia jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, to organ nie musi w tym zakresie działać z urzędu, a zaniechania organu w tym zakresie nie będą naruszały prawa (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., sygn. II GSK 351/16). W sprawie Strona takie żądanie zawarła w odwołaniu od decyzji Kierownika BP ARiMR z 23 lutego 2021 r. i w postępowaniu odwoławczym zakończonym decyzją Dyrektora ŁOR ARiMR z 16 lipca 2021 r. Strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu. Jednakże w wyroku w sprawie III SA/Łd 824/21 kwestie dowodowe i ustaleń faktycznych zostały przesądzone W tej sytuacji niepoinformowanie Strony przez Dyrektora ŁOR ARiMR o zakończeniu postępowania przed wydaniem obecnie kwestionowanej decyzji z 23 maja 2022 r. nie stanowiło istotnego naruszenia przepisów postępowania, tym bardziej, że Skarżący w skardze kasacyjnej odwoływał się do wniosków dowodowych i dowodów ocenionych już w sprawie III SA/Łd 824/21. A co istotne, jak wynika z art. 21 ust. 3 ustawy o wsparciu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Strona nie wykazała, aby możliwości złożenia takich dowodów została pozbawiona. Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). ----------------------- 12 2