I GSK 1148/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Gl 796/21 w sprawie ze skargi A. G. na postanowienie Poczty Polskiej S.A. Centrum Obsługi Finansowej w Katowicach z dnia 7 kwietnia 2021 r. nr COF.OUR.6375.2780.2021 ŁD.JJ.ZZ 00236598 w przedmiocie uznania zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadniony oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 3 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 796/21, oddalił skargę A. G. (dalej: skarżąca, strona) na postanowienie Poczty Polskiej S.A. Centrum Obsługi Finansowej w Katowicach (dalej: organ, wierzyciel) z dnia 7 kwietnia 2021 r., nr COF.OUR.6375.2780.2021 ŁD.JJ.ZZ 00236598, w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.) – wywiodła skarżąca zaskarżając wyrok w całości, a na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego niezastosowanie oraz nieuwzględnienie zarzutu nieistnienia zobowiązania; b) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), poprzez niedokonanie należytej kontroli zaskarżonej decyzji, polegające na braku stwierdzenia naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów prawa materialnego, tj. nieuwzględnienia faktu, iż skarżąca wyrejestrowała odbiornik RTV i nie miała obowiązku przechowywania dowodów przez czas nieoznaczony; c) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 w zw. art. 77 § 4 k.p.a., poprzez niedokonanie należytej kontroli zaskarżonej decyzji polegające na braku stwierdzenia naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów postępowania, to jest nieprawidłowo przeprowadzonego przez organ drugiej instancji postępowania dowodowego polegającego na tym, iż organ drugiej instancji w sposób niedokładny i niewyczerpujący ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności uznał, iż skarżąca nie wyrejestrowała odbiornika telewizyjnego a zawiadomienie o nadaniu indywidualnego numeru identyfikacyjnego użytkowników odbiorników RTV zostało wytworzone, a następnie przesłane skarżącej, podczas, gdy okoliczność ta nie tylko nie została wykazana, ale i uprawdopodobniona; e) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 75 i art. 76 k.p.a., poprzez niedokonanie należytej kontroli zaskarżonej decyzji polegające na braku stwierdzenia naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów postępowania, błędnym uznaniu, że jedynym dowodem wyrejestrowania odbiornika telewizyjnego może być książeczka opłat abonamentowych; d) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące naruszeniem zasady praworządności, uwzględnienia słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w wyniku nie zastosowania przez WSA środków przepisanych prawem, a zmierzających do ustalenia stanu faktycznego leżącego u podstaw wydanych przez organy administracyjne decyzji, co skutkowało w konsekwencji nieuwzględnieniem skargi wniesionej przez skarżącą; e) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez niedokonanie należytej kontroli zaskarżonej decyzji polegającej na braku stwierdzenia przez WSA naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów prawa materialnego poprzez niewyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy; f) § 5 Rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 25 września 2007 r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych oraz art. 2 ust. 1-3 ustawy o opłatach abonamentowych, poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca została powiadomiona o nadaniu jej indywidualnego numeru abonenta. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia 4 marca 2021 r., umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzą także określone w art. 189 p.p.s.a. przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: (-) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz (-) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Z istoty kontroli instancyjnej sprawowanej przez NSA wynika ponadto, że rozpoznanie przez NSA sprawy ogranicza się do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, wykluczając ponowne rozpoznanie sprawy w całości – art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna (w jej petitum) została oparta na zarzutach naruszenia prawa procesowego, które sprowadzają się do zarzucenia braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i niewyjaśnienia sprawy w zakresie, że skarżąca wyrejestrowała odbiornik RTV i nie miała obowiązku przechowywania dowodu wyrejestrowania, że organ nadał jej indywidualny numer identyfikacyjny i go jej nie doręczył, że dowodem wyrejestrowania jest wyłącznie książeczka opłat abonamentowych. Dodatkowo jednak w ramach tych zarzutów skarżąca w zarzucie oznaczonym lit. a) zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) poprzez jego niezastosowanie oraz w zarzucie oznaczonym lit. f) zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. § 5 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 25 września 2007 r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 187, poz. 1342; dalej: rozporządzenie) i art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1689; dalej: u.o.a.), poprzez przyjęcie, że skarżąca została powiadomiona o nadaniu jej numeru abonenta. Oba powyższe zarzuty dotyczą naruszenia prawa materialnego a nie procesowego. Zarzuty te zostały zatem skonstruowane wadliwie. Należy jednak podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Zatem ze względu na istotę poruszanych zagadnień oraz przeplatanie się ze sobą zarzutów obu kategorii, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym postanowił rozpoznać wszystkie zarzuty kasacyjne łącznie. Na samym początku zauważenia wymaga, że wobec skarżącej wszczęto postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 29 lipca 2020 r., nr 282045E1-62/LO/2020, obejmującego nieuiszczone opłaty abonamentowe za okres od stycznia 2015 r. do lutego 2020 r., odsetki za zwłokę oraz koszty postępowania egzekucyjnego. Skarżąca zaś zgłosiła zarzut nieistnienia obowiązku (art. 33 ust. 1 pkt 1 u.p.e.a.). Analizując uzasadnienie wyroku Sądu I instancji stwierdzić trzeba, że stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo. Wynika z niego, że skarżąca została zarejestrowana jako abonent odbiornika RTV w dniu 7 sierpnia 1996 r. i wydano jej imienną książeczkę radiofoniczną oraz nadano jej indywidualny numer abonenta, a także, że brak jest dowodu na okoliczność doręczenia jej tego numeru. Ponadto ustalono, że ani skarżąca ani wierzyciel nie posiadają dowodu na wyrejestrowanie tego odbiornika w deklarowanych przez skarżącą latach wcześniejszych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym w pełni aprobuje wykładnię przepisów prawa przedstawioną przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Podziela także stanowisko Sądu I instancji, że w realiach sprawy trafnie uznano zarzut dotyczący nieistnienia obowiązku uiszczania opłat abonamentowych za okres objęty tytułem wykonawczym za niezasadny. Zauważenia też wymaga, że w zakresie omawianej materii istnieje już jednolita linia orzecznicza sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 24 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 1578/21, z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1475/21, z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 264/22, z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 558/22). Wynika z niej, że stosownie do art. 2 ust. 1 i 2 u.o.a. na posiadaczu zarejestrowanego odbiornika ciąży ex lege obowiązek uiszczenia abonamentu, powstający z pierwszym dniem miesiąca następującego po miesiącu rejestracji odbiornika (ust. 3 powołanego artykułu). Odbiorniki radiofoniczne i telewizyjne, dla celów pobierania abonamentu, podlegają zarejestrowaniu w placówkach operatora wyznaczonego, którym jest Poczta Polska, co wynika z art. 5 ust. 1 i 2 u.o.a. i art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2188 ze zm.). Ustawa abonamentowa nie precyzuje natomiast wprost momentu wygaśnięcia obowiązku uiszczania abonamentu. Jednakże w świetle art. 5 ust. 1 i ust. 5-7 u.o.a., w przypadku dokonania rejestracji odbiornika radiowego/telewizyjnego obowiązek uiszczania opłaty abonamentowej immanentnie związany jest ze stanem/faktem zarejestrowania danego odbiornika lub odbiorników. Stąd też zasadnie przyjęto, że obowiązek uiszczania opłaty abonamentowej trwa do czasu wyrejestrowania, choćby użytkownik odbiornika faktycznie go nie użytkował lub nawet go nie posiadał. Podkreślenia przy tym wymaga, że zarejestrowanie odbiornika pod rządami którejkolwiek z ustaw bez jego późniejszego wyrejestrowania stanowi wystarczającą przesłankę istnienia wynikającego z ustawy obowiązku uiszczania opłat za jego używanie, który podlega egzekwowaniu w trybie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze pieniężnym. Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko Sądu I instancji, że to na skarżącej spoczywał ciężar dowodu w zakresie wykazania, że wyrejestrowała ona odbiornik RTV w 2003 r. Dowód taki jednak nie został przez nią przedstawiony. Również jako niezasadne należy traktować stanowisko, że w okolicznościach sprawy wierzyciel miałby przeprowadzać jakieś dalsze postępowanie dowodowe w celu poszukiwania dowodu wyrejestrowania przez skarżącą odbiornika RTV w 2003 r., skoro zarówno skarżąca jak i wierzyciel oświadczają, że dowodu takiego nie posiadają. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia (por. wyrok NSA z dnia z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 2821/19). Stąd niezasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. W tej kwestii zauważenia również wymaga, że jak trafnie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, regulacje dotyczące sposobu wyrejestrowania odbiornika i dokumentowania tej okoliczności uniemożliwiają skuteczne zastąpienie dowodu wyrejestrowania pisemnym oświadczeniem czy też zeznaniem osoby, która uczestniczyła w wyrejestrowaniu odbiornika, widziała dokument potwierdzający dokonanie takiej czynności, czy też ma wiedzę, że skarżący nie posiada odbiornika (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 927/15). Zatem regulacja dotycząca opłat abonamentowych, która obowiązek ich wnoszenia wiąże wyłącznie z zarejestrowaniem odbiornika, nakazuje przechowywać dokument wyrejestrowania, gdyż wierzyciel ma prawo dochodzić zaległych nieprzedawnionych opłat w czasie nieograniczonym, limitowanym wyłącznie terminem początkowym wyznaczonym datą rejestracji odbiornika. Wyrejestrowanie odbiornika jest zatem okolicznością kluczową dla bytu prawnego zaległych opłat abonamentowych i w interesie zobowiązanego jest zabezpieczenie dowodu umożliwiającego wykazanie tej okoliczności. Negatywnych skutków nieposiadania takiego dowodu nie można zatem sanować powołując się na nieotrzymanie od wierzyciela żadnej korespondencji dotyczącej zalegania w opłatach abonamentowych. Jako niezasadny należy również uznać zarzut związany z nadaniem skarżącej indywidualnego numeru identyfikacyjnego. W tej mierze zauważenia wymaga, że stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia, operator publiczny, w terminie dwunastu miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia, z urzędu nadawał posiadaczom imiennych książeczek, o których mowa w ust. 1, indywidualny numer identyfikacyjny. O nadaniu numeru operator publiczny powiadamiał użytkownika, przesyłając zawiadomienie określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Rozporządzenie to weszło w życie 13 grudnia 2007 r. Skoro zatem w chwili wejścia w życie rozporządzenia skarżąca była zarejestrowanym abonentem RTV, to w nieprzekraczalnym terminie następnych 12 miesięcy operator publiczny miał obowiązek nadać jej indywidualny numer identyfikacyjny i zawiadomić ją o tym pisemnie. Z upływem tego terminu dotychczasowe dowody zarejestrowania odbiorników w formie imiennej książeczki opłaty abonamentowej utraciły walor dowodu zarejestrowania odbiornika, stosownie do § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślenia też wymaga, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych prawodawca dla skuteczności nadania użytkownikowi odbiornika numeru identyfikacyjnego nie wprowadził wymogu doręczenia zawiadomienia o jego przesłaniu. Przesłanie zawiadomienia ma wobec tego charakter wyłącznie informacyjny, wtórny do samego nadania numeru identyfikacyjnego, która to czynność dokonywana jest z urzędu, a wierzyciel nie jest zobowiązany do posiadania dokumentu potwierdzenia jego odbioru przez zobowiązanego. Dla uznania skuteczności czynności nadania indywidualnego numeru identyfikacyjnego nie jest konieczne również legitymowanie się przez operatora wyznaczonego (publicznego) dowodem nadania takiej przesyłki. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutów skarżącej kasacyjnie, dotyczących naruszenia przepisów art. 6, 8 i 11 k.p.a. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Rozumieć pod tym pojęciem należy te przepisy prawa, które obowiązują w dacie orzekania przez właściwy w sprawie organ (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 350/16). Tymczasem skarżąca kasacyjnie nie wykazuje, aby organy zastosowały nieprawidłowe przepisy. Z kolei z art. 8 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny w tym, także w odniesieniu do okoliczności podnoszonych przez strony mające sporne interesy. Zasada ta wiąże się z zasadą informowania (art. 9 k.p.a.) oraz przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 k.p.a., doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ w sposób zrozumiały i czytelny przedstawił skarżącej zasadność przesłanek, którymi kierowano się w sprawie. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie postanowień wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonego postanowienia w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.