I GSK 1148/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Łd 201/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 15 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i przypadającej do zwrotu do budżetu powiatu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz [...] 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 9 czerwca 2021 roku sygn. akt I SA/Łd 201/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Łodzi z 15 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami za zwłokę w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję. W pkt 2 zasądził od organu na rzecz strony 7.417 (zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że narusza ona zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez uchylenie się przez SKO w Łodzi od samodzielnego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd I instancji podniósł, że organ II instancji rozpatrując odwołanie od decyzji Starosty Zgierskiego ograniczył się do przytoczenia przepisów, które mają zastosowanie, a w przedmiocie samej sprawy organ odwoławczy jedynie lakonicznie stwierdził, że organ I instancji w sposób wyczerpujący przedstawił ustalony stan faktyczny. Uznał, że takie postępowanie organu odwoławczego czyni zadość wymogowi ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ nie wskazał bowiem – tak jak nakazuje to art. 107 § 3 K.p.a. - faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nie odniósł się do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu. W konsekwencji Sąd nie mógł także odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości. W każdym z przypadków organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono : I. Naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1. art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz 270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2020 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 roku poz. 137 z późn. zm.; P.u.s.a.) polegające na uchyleniu się przez WSA w Łodzi od kontroli zgodności z prawem tj. przepisem art. 252 ust. 1 pkt 2 ufp zaskarżonej decyzji SKO w Łodzi z dnia 15 grudnia 2020 roku i uchylenie tej decyzji w zasadzie z powodu dokonania takiej samej oceny dowodów i takiej samej oceny prawnej jakiej dokonał Starosta Zgierski, w sytuacji gdy brak kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności z w/w przepisem art. 252 ust. 1 pkt 2 ufp wskazuje na brak rozstrzygnięcia sprawy tj. sporu między skarżącym a organami administracji publicznej w tym zakresie w uzasadnieniu skarżonego wyroku; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. polegające na uchyleniu decyzji SKO w Łodzi z 15 grudnia 2020 roku w istocie przede wszystkim z powodu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z przepisu art. 15 K.p.a. bez przekonującego wyjaśnienia na czym dokładnie polegało naruszenie tej zasady dwuinstancyjności postępowania i wpływu ewentualnego naruszenia przepisu art. 15 K.p.a. na wynik sprawy, w sytuacji gdy brak było uzasadnionej podstawy do przyjęcia naruszenia tego przepisu kpa, a gdyby nawet nastąpiło naruszenie tego przepisu kpa to nie miało to jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art.7-9, art. 11, art. 77, art, 80, art. 81 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. polegające na uchyleniu decyzji SKO w Łodzi z 15 grudnia 2020 roku z powodu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. bez przekonującego wyjaśnienia na czym dokładnie polegało naruszenie tego przepisu, w sytuacji gdy brak było uzasadnionych podstaw do przyjęcia naruszenia tego przepisu, a gdyby nastąpiło naruszenie tego przepisu, to nie miało to jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Dalej należy zaznaczyć, że stosownie do normy art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną winno zawierać ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w powyżej zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. Wniesiona w sprawie skarga kasacyjna zarzuca jedynie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, przy czym zauważyć należy, że podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 679). W sytuacji, gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca jedynie naruszenie przepisów postępowania, należy przesądzić, czy stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, biorąc pod uwagę przepis zastosowanego w sprawie prawa materialnego jedynie jako zakres tego postępowania wyjaśniającego, w rozumieniu takim jak przyjął je Sąd pierwszej instancji. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zatem to przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie zasługuje na uwzględnienie najdalej idący zarzut procesowy, tj. zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 135 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. polegające na uchyleniu decyzji SKO w Łodzi z 15 grudnia 2020 roku z powodu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania bez przekonującego wyjaśnienia na czym dokładnie polegało naruszenie tej zasady. Wyjaśnić należy, że art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku Sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu może zatem mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, w tym także gdy nie zawiera stanowiska co do przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. m.in. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019r., sygn. akt II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu w skardze kasacyjnej. Podniesiona w samym zarzucie i jego uzasadnieniu argumentacja autora skargi kasacyjnej potwierdza w ten sposób, że uzasadnienie wyroku spełnia wymogi formalne wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące spornej w tej sprawie kwestii, czyli uchylenie się przez SKO w Łodzi od samodzielnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednocześnie wskazując podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zawiera jej wyjaśnienie. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku motywy jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując orzeczenie, pozwalają na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 § 1 P.p.s.a.). To zaś, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się merytorycznie z tymi poglądami, nie oznacza wadliwości sporządzonego uzasadnienia wyroku sądu w rozumieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Kwestionowanie przez skarżący kasacyjnie organ zgodności z prawem dokonanej przez sąd instancji oceny prawnej wyrażonej w wyroku, nie może być skuteczne w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Również Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 3 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazana regulacja ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia skarżący kasacyjnie podnosił. Sąd pierwszej instancji nie naruszył omawianego przepisu, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy, w szczególności zaś organ odwoławczy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do skutków stwierdzonych naruszeń. Tym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Zastosował jedynie kryterium legalności dla oceny zaskarżonej decyzji. Dlatego zarzut naruszenia omawianego przepisu ustrojowego nie może być uznany za uzasadniony, a niezadowolenie strony z wyniku tej kontroli nie oznacza, że sąd naruszył przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 22 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1178/16, 14 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1621/18, 9 czerwca 2022, sygn. akt II GSK 319/19). Ocenił przy tym decyzję administracyjna, Zatem zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a także należało uznać za nieuzasadniony. Odnosząc się do zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 K.p.a., stanowiącą konkretyzację art. 78 Konstytucji RP, na organie odwoławczym spoczywa obowiązek rozpoznania sprawy, w tym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego, dokonania oceny materiału dowodowego oraz wykładni przepisów prawa materialnego. Środek odwoławczy powinien natomiast stwarzać realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany (por. L. Garlicki (red.), Konstytucja RP. Komentarz, t. 5, Warszawa 2007, s. 7). Z kolei z art. 78 Konstytucji RP wywodzi się jedynie postulat - a nie obowiązek - skierowany pod adresem prawodawcy takiego kształtowania przebiegu postępowania, aby przysługujący stronie środek zaskarżenia miał charakter dewolutywny, czyli aby sprawa była rozpatrywana przez organ wyższego stopnia. Prawo każdej ze stron do zakwestionowania rozstrzygnięć podjętych wobec niej w postępowaniu sądowym bądź administracyjnym zostało określone za pomocą sformułowania "zaskarżenie" - bez sprecyzowania charakteru i właściwości środków prawnych, które miałyby stanowić środek zaskarżenia w rozumieniu tego przepisu i służyć urzeczywistnieniu tego prawa. Zastosowanie tego ogólnego pojęcia wskazuje na zamiar objęcia jego zakresem różnych, swoistych dla poszczególnych procedur, środków prawnych, których cechą wspólną jest umożliwienie stronie uruchomienia weryfikacji podjętego w pierwszej instancji orzeczenia bądź decyzji (por. P.M. Przybysz - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. WKP 2017; komentarz do art. 15). Powyższe zyskuje akceptację zarówno orzecznictwa jak i doktryny przedmiotu, wskazuje się bowiem, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1, poz. 35). Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3400/19, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021). W świetle powyższych uwag, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy w rozstrzyganej sprawie zaniechał ponownego rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu swojej decyzji, po przytoczeniu podstawy normatywnej, przywołał wyłącznie ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji. W kwestii podstawy faktycznej decyzji stwierdził, że organ I instancji w sposób wyczerpujący przedstawił ustalony stan faktyczny. Nie sposób zatem uznać, że takie postępowanie organu odwoławczego czyni zadość wymogowi ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a wiec także z rozważeniem zarzutów strony podniesionych w odwołaniu. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu Sąd pierwszej instancji w sposób przekonujący wyjaśnił, na czym dokładnie polegało naruszenie art. 15 K.p.a. w związku z przepisem art. 107 § 3 K.p.a.. Organ nie wskazał bowiem faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem, co zasadnie zaakcentował Sąd pierwszej instancji, w odwołaniu od decyzji organu I instancji strona podniosła szereg zarzutów dotyczących postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Brak odniesienia się do tych kwestii jest o tyle niezrozumiały, że poprzednia decyzja organu I instancji, tj. decyzja Starosty Zgierskiego z dnia 17 stycznia 2019 r. został uchylona w całości właśnie z powodu naruszeń prawa procesowego i materialnego. Zawarto w niej stwierdzenie, że "SKO akceptuje pogląd, że w treści art. 90d ust. 3 u.s.o. nie zawarto jakiejkolwiek sankcji za niezachowanie tego obowiązku (posiadania list obecności podpisanych przez słuchaczy zajęć). Zgadzając się z tym zastrzeżeniem SKO zwraca uwagę na to, że głównym celem ustawy o systemie oświaty jest organizowanie rozmaitych form kształceni obywateli. Nadrzędnym celem tej ustawy jest organizowanie i dotowanie instytucji i placówek oświatowych realizujących określone cele oświatowe". Wobec zaprezentowania w decyzji kasacyjnej wskazanych poglądów, organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji wydanej ponownie przez organ pierwszej instancji nie mógł ograniczyć się do powielenia stwierdzeń zawartych w decyzji organu I instancji, lecz winien było ponownie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem zarzutów zawartych w odwołaniu i swojego własnego poglądu wyrażonego w pierwszej decyzji. Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że zaskarżona decyzja w analizie stanu faktycznego i prawnego w kwestii zwrotu dotacji została zredukowana do stwierdzeń kontrolnych: "organ I instancji szczegółowo wyjaśnił w oparciu o ustalony stan faktyczny i właściwe podstawy prawne, dlaczego zakwestionował przekazanie dotacji do poszczególnych uczniów" (str. 5 zaskarżonej decyzji), "organ I instancji w sposób wyczerpujący przedstawił ustalony stan faktyczny a także zamieścił w uzasadnieniu decyzji szczegółowe rozważania" (str. 7 zaskarżonej decyzji), "Dokonane przez organ I instancji wykładnia przepisów mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie jest prawidłowa i Kolegium w pełni je podziela" (str. 7 zaskarżonej decyzji), "Prawidłowo organ I instancji wywiódł, że w 2016 roku (jakiego m.in.)dotyczyła kontrola w internacie [...] mogli mieszkać tylko uczniowie tejże szkoły". Nie wiadomo z tych stwierdzeń, jakie ostatecznie stanowisko zajęło SKO w kwestii braku list obecności z własnoręcznymi podpisami uczestników zajęć. Jaki jest jego pogląd prawny w tej materii. Trafnie również Sąd pierwszej instancji wskazał, że kluczowe zagadnienie w sprawie, tak wyraźnie zaakcentowane przez SKO w decyzji kasacyjnej, odnośnie zrealizowania celu kształcenia organ II instancji rozstrzygnął w trzech zdaniach: "Wbrew twierdzeniom skarżącego organ I instancji wyjaśnił dlaczego nie dał wiary wskazanym świadkom. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że "dwie spośród czterech osób które odpowiedziały na zapytanie dotyczące przebiegu nauki w [...] krótko i zwięźle odpowiedziały iż nauka w ww. szkole przebiegała prawidłowo, należy jednak zaznaczyć iż jedna z tych osób była pracownikiem (prawdopodobnie sekretarką) druga natomiast zdecydowała się na kontynuację nauki w oddziale w Płocku (oddalonym od Zgierza o ponad sto kilometrów)". Kolegium podziela ocenę organu I instancji co do wiarygodności tych świadków". W ocenie Sądu pierwszej instancji, którą podziela Naczelny Sąd Administracyjny, SKO wskazało hasłowo i nie wiadomo w jakim kontekście, świadków których, jego zdaniem, zeznania zostały prawidłowo ocenione (str. 5-6 decyzji). Trafnie Sąd zaakcentował, ze organ posłużył się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie ogólnikami, bez wskazania, o których świadków chodzi i dla wyjaśnienia jakiej okoliczności zeznania zostały prawidłowo ocenione. Nie wiadomo, czy jest to analiza świadków powołanych do oceny zrealizowania celu oświatowego, czy też w zakresie dotyczącym sporządzania list - brak jest możliwości zweryfikowania tego faktu. Treść uzasadnienia decyzji SKO nie zawiera właściwie żadnych rozważań zindywidualizowanych, to jest takich, które dotyczą konkretnej, niepowtarzalnej sprawy. Wszystkie rozważania organu II instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji dotyczą albo regulacji prawnych albo odnoszą się wprawdzie do niniejszego postępowania ale polegają na przytoczeniu oraz zaakceptowaniu rozstrzygnięcia Starosty Zgierskiego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ze wskazanych wyżej powodów nie można uznać, że Sąd pierwszej instancji uchylił się od kontroli zgodności z prawem tj. przepisem art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p zaskarżonej decyzji jak i tego, że Sąd ten nie wskazał, w sposób przekonujący na czym dokładnie polegało naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Przepis art. 107 § 3 K.p.a. wyraźnie nakazuje, by organ podał i omówił w uzasadnieniu decyzji istotne dla rozstrzygnięcia fakty i dowody. Natomiast niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, w tym nieodniesienie się do argumentacji podnoszonej przez stronę, narusza zasady postępowania administracyjnego, Co daje podstawę do uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji klarownie wyłożył dlaczego uznał, że doszło do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. i w konsekwencji art. 15 K.p.a. Zgodnie z art. 133 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Otóż, orzekanie "na postawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u postaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 P.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/08, lex nr 594014). W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny skarżonej decyzji, oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, do czego w istocie zmierza autor skargi kasacyjnej. Wobec tego zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Z kolei nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę. Do naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a., mogłoby dojść gdyby sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. To, że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza jednak, że doszło do naruszenia tego przepisu. Nadto kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1236/15, LEX nr 2199000). Nie jest zrozumiały zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a, którego Sąd pierwszej instancji nie stosował. Zgodnie z normą art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. uchylił jedynie decyzję organu odwoławczego. Uzasadnienie skargi kasacyjnej, oprócz przytoczenia treści tego przepisu, nie daje podstaw do stwierdzenia, w czym skarżący upatrywał naruszenia tego przepisu. Wobec powyższego, nie mógł znaleźć akceptacji zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. oraz art. 7-9, art. 11, art. 77, art, 80, art. 81 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., ponieważ w sprawie nie można doszukać się aby postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z uwzględnieniem zasad wynikających z ww. przepisów K.p.a. Przeciwnie te zostały naruszone. Nadto artykuł 77 K.p.a, którego naruszenie zarzuca Sądowi pierwszej instancji skarżący organ ma kilka jednostek redakcyjnych zawierających różne przepisy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może doprecyzowywać zarzutów skargi kasacyjnej. Już z tego powodu zarzut ten jest nieskuteczny. Nadto z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie naruszenia zarówno art. 77 K.p.a. jak i pozostałych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego upatruje z niedostatecznym wykazaniu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Ze wskazanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O zasądzeniu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Z uwagi na śmierć strony w toku postępowania kasacyjnego koszty zasądzono na rzecz spadkobierców ustalonych w sprawie.