I GSK 1124/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Przybysz (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T Sp. z o.o. z siedzibą w K od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3929/15 w sprawie ze skargi T Sp. z o.o. z siedzibą w K na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [..] sierpnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T Sp. z o.o. z siedzibą w K na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 czerwca 2016r., sygn. akt V SA/Wa 3929/15, w sprawie ze skargi T Sp. z o.o. z siedzibą w K na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [..] sierpnia 2015r. nr [..] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych - oddalił skargę. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: T Sp. z o.o. z siedzibą w K przekazała za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji do PFRON wniosek o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za listopad 2014r. Prezes PFRON decyzją z [..] czerwca 2015r. odmówił wypłaty dofinansowania stwierdzając w wyniku analizy sprawozdań finansowych przesłanych przez stronę, że pomoc ze środków Funduszu (w formie dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych) nie może zostać udzielona spółce ze względu na jej trudną sytuację ekonomiczną. Z przedstawionych przez stronę dokumentów wynika bowiem, że wartość niepokrytych strat przedsiębiorstwa stanowi ponad 50% kapitału zarejestrowanego (zakładowego, zapasowego, z aktualizacji wyceny, rezerwowego), w tym wysokość straty w ostatnim roku obrotowym (2013) przewyższa 25% tego kapitału. Zgodnie z pkt 10 lit. a) wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw (Dz. U. UE. C z 2004r., Nr 244, str.2, dalej: Wytyczne wspólnotowe) spółkę należy uznać za zagrożoną, jeżeli ponad połowa jej zarejestrowanego kapitału została utracona, w tym ponad jedna czwarta w okresie poprzedzających 12 miesięcy. W takiej sytuacji zaś, zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011r., nr 127, poz. 721 ze zm., dalej jako: "ustawa o rehabilitacji"), udzielenie pomocy nie jest dopuszczalne. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Pracy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniósł, iż pomoc ze środków Funduszu nie może zostać udzielona lub wypłacona pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą i znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej. Wynika to z treści art. 48a ust. 3 ustawy o rehabilitacji. Wskazał, że kryteriów niezbędnych dla ustalenia, czy pracodawca znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej, należy szukać w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych) – Dz. Urz.WE L 214 z 9 sierpnia 2008r., str. 3, dalej: "rozporządzenie nr 800/2008") oraz Wytycznych wspólnotowych. Z dokumentacji załączonej do sprawy wynika, że spółka jest dużym przedsiębiorstwem, wobec czego przy ocenie jej sytuacji finansowej zastosowanie miała definicja przedsiębiorstwa zagrożonego określona w Wytycznych wspólnotowych. Zgodnie z art. 10 Wytycznych wspólnotowych za zagrożone przedsiębiorstwo uznaje się przedsiębiorstwo spełniające następujące warunki: a) w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością - jeżeli ponad połowa jej zarejestrowanego kapitału została utracona, w tym ponad jedna czwarta w okresie poprzedzających 12 miesięcy; lub b) w przypadku spółki, której przynajmniej niektórzy członkowie są w sposób nieograniczony odpowiedzialni za długi spółki - jeżeli ponad potowa jej kapitału według sprawozdania finansowego została utracona, w tym ponad jedna czwarta w okresie poprzedzających 12 miesięcy; lub c) bez względu na rodzaj spółki, jeżeli zgodnie z prawodawstwem krajowym w zakresie podlegania zbiorowej procedurze upadłościowej. Organ odwoławczy stwierdził, powołując się na złożone przez stronę dokumenty, że w dniu składania wniosków o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za listopad 2014r. spółka była "przedsiębiorstwem zagrożonym" – zgodnie z definicją zawartą w pkt 10 lit. a) Wytycznych wspólnotowych. Jak ustalił Minister, wartość zarejestrowanego kapitału spółki wynosiła 1.203.949,73 zł, wartość niepokrytych strat spółki (-) 1.635.848,97 zł (suma straty z lat ubiegłych wraz ze stratą za 2013r.), co stanowi o utracie 135,87 % kapitału spółki. Wartość straty odnotowanej w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku za listopad 2014r. wyniosła 1.196.541,82 zł, co stanowi o utracie w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku za ww. miesiąc 99,38% kapitału Spółki. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister zaznaczył, że nie uwzględnił zaświadczeń z US i ZUS o niezaleganiu z płatnościami, gdyż potwierdzają one jedynie fakt nieposiadania zobowiązań wobec US i ZUS i nie mają wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie. W skardze na powyższą decyzję skarżąca spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji oraz art. 1 ust. 7 lit. a) i c) rozporządzenia nr 800/2008 oraz Wytycznych wspólnotowych poprzez błędne ich zastosowanie do przedsiębiorcy nieznajdującego się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Podniosła również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., przez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i pominięcie znacznej jego części, co miało wpływ na rozstrzygnięcie. Skarżąca wskazała, że w spółce wystąpiły straty, które spowodowały obniżenie wartości kapitału, wskutek intensyfikacji działalności inwestycyjnej związanej z nowymi projektami i koniecznością wypłacenia odpraw. Organ w ocenie strony nie wziął pod uwagę rzeczywistego wpływu strat na funkcjonowanie spółki i jej dalszej działalności, a także faktu, że spółka znajdowała się w dobrej kondycji ekonomicznej i na bieżąco regulowała swoje zobowiązania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 czerwca 2016r. oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, pomoc ze środków Funduszu nie może zostać udzielona lub wypłacona pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą, znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej. Przepisami tymi są przepisy rozporządzenia nr 800/2008. W rozporządzeniu tym zostały również określone sytuacje, w których nie ma on zastosowania, pomimo że dana kategoria pomocy została nim objęta. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji pomoc, jako pomoc publiczna niezgodna ze wspólnym rynkiem nie może być udzielona. Zgodnie z motywem 15 preambuły rozporządzenia nr 800/2008, pomoc przyznawana przedsiębiorstwom zagrożonym w rozumieniu Wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw powinna być oceniana na podstawie tych Wytycznych, aby uniknąć ich obchodzenia. Pomoc na rzecz tych przedsiębiorstw należy zatem wyłączyć z zakresu obowiązywania rozporządzenia. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 marca 2010r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz. U. Nr 53, poz. 312, ze zm.) - wnioskodawca zobowiązany jest przedstawić podmiotowi udzielającemu pomocy informacje dotyczące swojej sytuacji ekonomicznej, w tym sprawozdania finansowe za okres 3 ostatnich lat obrotowych, sporządzone zgodnie z przepisami o rachunkowości. To właśnie te, a nie inne dokumenty stanowią podstawę rozpoznania wniosku o wypłatę dofinansowania. To na ich podstawie organ ocenia również, czy wnioskodawca nie jest "przedsiębiorstwem zagrożonym" m.in. w rozumieniu pkt 10 lit. a) Wytycznych wspólnotowych. Tak też było w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji odnosząc się do twierdzeń strony dotyczących nierozpatrzenia całości materiału dowodowego i pominięcia znacznej jego części, wskazał, że stanowisko to nie znajduje uzasadnienia z tego względu, iż organy obydwu instancji zebrały i rozpatrzyły całość zgromadzonego w sprawie materiału, jak również wskazały, jakie znaczenie miały dla jej rozstrzygnięcia przedstawione przez stronę skarżącą dowody z dokumentów. Sąd podkreślił, że ocena zasadności przyznania pomocy następuje na podstawie danych wynikających z wniosku oraz informacji do niego załączonych, według danych (w tym danych o sytuacji ekonomicznej) z dnia jego złożenia. Z dokumentacji załączonej do sprawy wynika, że spółka jest dużym przedsiębiorstwem, gdyż nie spełnia przesłanki z definicji zawartej w art. 2 ust. 1 załącznika I do ww. rozporządzenia nr 800/2008, tj. m.in. zatrudnia więcej, niż 250 pracowników. Państwa członkowskie przyznając pomoc dla dużych przedsiębiorstw jako przedsiębiorstw zagrożonych stosują pełną definicję zawartą w Wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw. Powołane Wytyczne zawierają definicję przedsiębiorstwa w trudnej sytuacji ekonomicznej i określają kryteria uznania przedsiębiorstwa za "przedsiębiorstwo zagrożone", stanowiąc w pkt 10 lit. a) Wytycznych wspólnotowych, że przedsiębiorstwo spełnia ten warunek, gdy ponad połowa jej zarejestrowanego kapitału została utracona, w tym ponad jedna czwarta tego kapitału w okresie poprzedzających 12 miesięcy. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów obydwu instancji, że w przypadku skarżącej wystąpiła ww. sytuacja, o której mowa w pkt 10 lit. a) Wytycznych wspólnotowych, jak również uznał, że organ w sposób wystarczający przeanalizował sytuację finansową spółki pod kątem wystąpienia utraty kapitału. Sąd przywołał ustalenia organów, oparte na danych pochodzących od samej spółki, wynikających z jej sprawozdań i niekwestionowanych przez którąkolwiek ze stron, zgodnie z którymi: wartość zarejestrowanego kapitału spółki wynosiła 1.203.949,73 zł (suma kapitałów: podstawowego - 50 000 zł i zapasowego - 1 153 949,73 zł); wartość niepokrytych strat spółki wyniosła -1 635 848,97 zł (suma straty z lat ubiegłych oraz straty za 2013r.), co stanowi o utracie 135,87% kapitału Spółki; niepokryte straty z lat ubiegłych wraz ze stratą za okres 01-11/2014 wyniosły -3 027 645,28 zł, co stanowi utratę 251,48% zarejestrowanego kapitału; wartość straty odnotowanej w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku za listopad 2014r. wyniosła 1 196 541,82 zł, co stanowi o utracie w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku za ww. miesiąc 99,38% kapitału Spółki. Sąd I instancji odnosząc się do argumentacji skarżącej dotyczącej niewzięcia pod uwagę dalszej działalności spółki i jej rozwoju zaznaczył, że ocena sytuacji ekonomicznej podmiotu ubiegającego się o pomoc jest badana na dzień złożenia wniosku. Zatem wspominana przez skarżącą intensyfikacja działalności i perspektywy rozwoju spółki nie odnoszą się do spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 37 ust. 5 ustawy z 30 kwietnia 2004r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U z 2007r. nr 59, poz. 404 ze zm.), który stanowi, że podmiot ubiegający się o pomoc jest zobowiązany do przedstawienia podmiotowi udzielającemu pomocy, wraz z wnioskiem o jej udzielenie, informacji dotyczących wnioskodawcy i prowadzonej przez niego działalności gospodarczej oraz informacji o otrzymanej pomocy publicznej, zawierających w szczególności wskazanie dnia i podstawy prawnej jej udzielenia, formy przeznaczenia, albo oświadczenia o nieotrzymaniu pomocy. Zatem ewentualna poprawa sytuacji ekonomicznej po dniu złożenia wniosku nie ma znaczenia dla przyznania pomocy. Bez znaczenia dla rozpoznania przedmiotowej sprawy są również, zdaniem Sądu I instancji, powody, dla których Spółka utraciła kapitał. To bowiem skarżąca podejmuje określone decyzje gospodarcze i za te decyzje bierze również odpowiedzialność. Nie może być bowiem zgody na takie działanie podmiotu, który podejmując określone decyzje gospodarcze (np. hipotetycznie kierując się optymalizacją podatkową) traci kapitał w sposób odpowiadający Wytycznym wspólnotowym dla przedsiębiorstwa zagrożonego i jednocześnie żąda dofinansowania stanowiącego pomoc publiczną, która może być udzielona w ściśle określonych przepisami wspólnotowymi warunkach. Sąd I instancji uznał w konsekwencji za prawidłowe stanowisko organów, że strona spełnia przesłankę określoną w pkt 10 lit. a) Wytycznych wspólnotowych, a więc pomoc publiczna w postaci dofinansowania do wynagrodzeń za okres wskazany we wniosku nie może zostać udzielona. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła T Sp. z o.o. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2015r. poz 513) - dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do pełnego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, co w konsekwencji skutkowało przyjęciem błędnej przesłanki o trudnej sytuacji ekonomicznej Skarżącego oraz oddaleniem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez to, że nie odniósł się do pełnego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, co w konsekwencji skutkowało przyjęciem błędnej przesłanki o trudnej sytuacji ekonomicznej Skarżącego oraz oddaleniem skargi. W uzasadnieniu podniesiono, że kwestia uznania przedsiębiorstwa za zagrożone oraz oceny jego sytuacji ekonomicznej nie może być sprowadzona wyłącznie do oceny danych zawartych w sprawozdaniach finansowych. Kwestia ta jest bowiem zdaniem skarżącego kasacyjnie bardziej złożona i wymaga rozpatrzenia całości materiału dowodowego przedstawionego przez Skarżącego, m.in. wymaga analizy decyzji ekonomicznej właścicieli, którzy uznali, że bardziej korzystnym dla Spółki jest sfinansowanie nowych projektów inwestycyjnych ze środków zapisanych w bilansie jako kapitał, w celu zapewnienia przychodów Spółce w późniejszych okresach, niż utrzymywanie wysokich wartości kapitału, które nie przyniosą Spółce żadnych korzyści, a ponadto podjęli decyzję o późniejszym podniesieniu kapitału z przyszłych zysków. Należy wyjaśnić, że z treści art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji wynika, że pomoc ze środków PFRON nie może zostać udzielona lub wypłacona pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą, jeżeli znajduje się on w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w prawie UE dotyczącym udzielania pomocy publicznej. Na podstawie rozporządzenia nr 800/2008, pomoc przyznawana przedsiębiorstwom zagrożonym w rozumieniu Wytycznych wspólnotowych ma być oceniana na podstawie tych wytycznych, celem uniknięcia zachowań zmierzających do ich obejścia. Na podstawie art. 1 ust. 6 lit. c) rozporządzenia nr 800/2008 pomoc świadczona na podstawie jego przepisów nie ma zastosowania do przedsiębiorstw zagrożonych, a na podstawie art. 1 ust. 7 pkt a) tego aktu, przedsiębiorstwem zagrożonym jest m.in. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, jeżeli ponad połowa jej zarejestrowanego kapitału zostanie utracona, w tym ponad jedna czwarta w okresie poprzedzającym 12 miesięcy. Wytyczne wspólnotowe w 2.2.1. pkt 10 wskazują, że przedsiębiorstwo jest uznane za zagrożone, jeżeli w odniesieniu do spółki z ograniczona odpowiedzialnością ponad połowa jej zarejestrowanego kapitału została utracona, w tym ponad jedna czwarta tego kapitału w okresie poprzedzającym 12 miesięcy. Z Wytycznych wspólnotowych nie wynika obowiązek dokonywania ustaleń dotyczących przyczyn utraty kapitału, co oznacza, że niezależnie od powodów utraty kapitału należy uznać spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością za zagrożoną, jeżeli utraciła kapitał w wielkości i tempie wskazanych w Wytycznych wspólnotowych. Dodać również należy, że pozytywna prognoza odnośnie do poprawy kondycji przedsiębiorcy po dacie złożenia wniosku o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie ma znaczenia dla oceny spełniania warunków uprawniających do otrzymania dofinansowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie zaakceptował stanowisko organów, że skarżąca nie spełniała warunków do przyznania pomocy w formie dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych w listopadzie 2014r. Z przedłożonych przez skarżącą dokumentów wynika bowiem, że na dzień złożenia wniosku o wypłatę dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc listopad 2014r. wobec skarżącej miały zastosowanie przesłanki przewidziane w pkt 10 lit. a) Wytycznych wspólnotowych. Tak więc skarżąca na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie znajdowała się w trudnej sytuacji ekonomicznej w rozumieniu kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej. W takiej zaś sytuacji nie mają znaczenia przyczyny utraty kapitału. Znaczenia nie mają również takie okoliczności, jak zachowanie zdolności do regulowania zobowiązań. Gdyby bowiem okoliczności tego rodzaju miałyby być brane pod uwagę w przypadku stwierdzenia utraty kapitału przez podmiot ubiegający się o pomoc, to wynikałoby to wprost z przepisów prawa Unii Europejskiej. Na marginesie należy zauważyć, że Sąd I instancji wskazał, dlaczego podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące jej sytuacji ekonomicznej pozostają bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).