I GSK 112/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1388/21 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. nr [...]w przedmioc ie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/GL 1388/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, uchylił zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcia skargi poprzez jej oddalenie, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a. ) w związku z art. 7, art. 8, art. 10, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 poz. 735; dalej k.p.a. ) poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że w toku postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa COVID-19), w sprawie o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Zakład naruszył wymienione przepisy k.p.a., bowiem nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a przez to nie rozpatrzył go w całości, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, wydanej zgodnie z art. 31zo ust. 2 i 3 ustawy COVID-19, 2. prawa materialnego: a) art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 poprzez uznanie, że skarżący składając wniosek o zwolnienie płatnika składek z opłacania składek za pracowników za okres od marca do maja 2020 r. wskazał, że jest płatnikiem składek i opłaca składki za pracowników jako indywidualny przedsiębiorca (wspólnik), w sytuacji gdy skarżący winien był wskazać płatnika składek jako Numer Indentyfikacyjny Płatnika spółki cywilnej, na którym zgłoszeni są pracownicy spółki, b) art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19 poprzez jego niezastosowanie przez sąd i przyjęcie, że płatnikiem składek za pracowników jest skarżący, prowadzący indywidualną pozarolniczą działalność gospodarczą, na której koncie nie są zatrudnieni pracownicy, w sytuacji gdy skarżący jest wspólnikiem spółki cywilnej, która to spółka posiada konto płatnika składek pod indywidualnym numerem NIP, jest płatnikiem składek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie NSA z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie. Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 31zo - art. 31zq ustawy COVID-19 zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.), co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2022 r., sygn. I GSK 954/22, z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. I GSK 1342/22 i inne.). Ponadto, co jest szczególnie istotne, z art. 31zq ust. 7 ustawy wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że odmowa zwolnienia z tego obowiązku następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w k.p.a., bez zastrzeżenia, z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu. Wprawdzie zgodnie z art. 31zq ust. 8 zdanie drugie ustawy COVID-19 do wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań, to jednak ten wąski zakres regulacji nie oznacza wyłączenia zastosowania pozostałych przepisów k.p.a. W konsekwencji powyższego, w realiach sprawy, skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Skoro zaś procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie miał art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. W postępowaniu tym zastosowanie mają również art. 7 i art. 9 k.p.a. Stosownie do pierwszego z nich w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z mocy art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zasadnie sąd pierwszej instancji podniósł, że organ, zgodnie z zasadami ogólnymi k.p.a., wezwał skarżącego do sprecyzowania wniosku. Następnie sąd skonstatował, że mimo to procedowanie organu nie spełniło wymogów wynikających z art. 7 i art. 9 k.p.a. Podkreślił, że sformułowane przez organ żądanie wyjaśnienia: "Płatnik prowadzący działalność z osobami ubezpieczonymi nie ma osób ubezpieczonych z innych kodów niż prowadzenie działalności lub duchowny" jest całkowicie niezrozumiałe i doprowadziło do sporu pomiędzy skarżącym i organem, co do prawidłowości wypełnienia wniosku. Istotnym dla rozpatrzenia wniosku jest ustalenie, czy skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku uiszczenia składek jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność, posiadająca NIP płatnika [...] , czy tez jako spółka cywilna o odmiennym nr NIP. Istotne jest również, czy jeżeli skarżący złożył wniosek jako osoba prowadząca działalność pozarolniczą to, czy zatrudnia pracowników. Końcowo sąd ponownie podkreślił, że konsekwencją nieprawidłowo sformułowanego wezwania było niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia wspomnianych przepisów wprawa procesowego. Z opisu zarzutu naruszenia przepisów postępowania i jego uzasadnienia w części motywacyjnej skargi kasacyjnej wynika, że organ nie zakwestionował wypowiedzi sądu pierwszej instancji odnoszących się do wadliwości skierowanego do skarżącego żądania złożenia wyjaśnień, co do wniosku, a wskazał jedynie (str. 5 skargi kasacyjnej), że organ skierował do skarżącego pismo informujące o ustalonych wątpliwościach w związku z analizą danych wskazanych we wniosku, a ponadto podkreślił, że skarżący jest profesjonalnym przedsiębiorcą, który z racji wykonywania zawodu winien znać przepisy dotyczące rozliczania i opłacania składek na rzecz pracowników i posiadać wiedzę dotyczącą ustalenia płatnika składek. W tak przedstawionym stanie NSA stwierdza, że organ, nawet nie podjął próby wzruszenia stanowiska sądu pierwszej instancji, co do wadliwego sformułowania wezwania skierowanego do skarżącego oraz że poprzez tę wadliwość postępowanie wywołane złożeniem wniosku przez skarżącego nie spełniło wymogów wynikających ze wskazanych i omówionych przepisów k.p.a. Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego z tego powodu, że wbrew opisowi tych zarzutów sąd pierwszej instancji nie sformułował żadnych stanowczych wskazówek, co do oceny złożonego przez skarżącego wniosku, a wręcz przeciwnie podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku że stan faktyczny nie został wyjaśniony, a organ ponownie prowadząc postępowanie weźmie pod uwagę rozważania sądu i ponownie ustali stan faktyczny sprawy. Dodał sąd, że organ będzie przy tym miał na uwadze, że skarżący złożył wniosek, jako przedsiębiorca posiadający odrębny NIP od spółki cywilnej. Jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Oznacza to, że wbrew ostatnio wspomnianym zarzutom naruszenia prawa materialnego sąd nie odnosił, się co do wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu, stwierdzając że wobec powodów uchylenia decyzji, zbędnym było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.