I GSK 1115/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 2248/19 w sprawie ze skargi A w Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 października 2019 r. nr 40/2019 w przedmiocie odmowy przyznania kwoty na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem i prowadzeniem grupy producentów oraz odmowa przyznania pomocy finansowej kwalifikowanych kosztów inwestycji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A w Z. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 2248/19 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę A sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 października 2019 r. nr 40/2019 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżąca wystąpiła do Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Szczecinie z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 lipca 2013 do dnia 31 grudnia 2013 (za II półrocze 2013 r. – tj. 5 roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania (zwanego dalej: "PDU"). Decyzją z dnia 5 czerwca 2019 r. Dyrektor Oddziału odmówił przyznania wnioskowej kwoty. Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia 8 października 2019 r. Prezes Agencji utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału z dnia 5 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 2248/19 skargę A sp. z o.o. z siedzibą w Z. stwierdził, że spór w rozpatrywanej sprawie sprowadzał się w istocie do uznania niekwalifikowalności kosztów poniesionych na inwestycję pn. "[...]". Organy przyjęły bowiem, że poziom rzeczywistej produkcji owoców i warzyw dla których Grupa została wstępnie uznana, wyprodukowanych przez jej członków jest niższy od wielkości planowanej na ostatni rok realizacji zatwierdzonego PDU, a tym samym zakres ilościowy oraz wydajność inwestycji przekracza potrzeby Grupy i jej członków w odniesieniu do poziomu produkcji i sprzedaży owoców oraz warzyw, rzeczywiście osiągniętej w ostatnim roku realizacji PDU. Z kolei, w ocenie skarżącej, skoro inwestycja polegała na remoncie magazynu, a nie na jego zbudowaniu, to realizując tę inwestycję zgodnie z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym oraz zgodnie z zatwierdzonym PDU, nie mogła zrealizować jej inaczej, a tym samym nie mogła dostosować jej do rzeczywistego poziomu produkcji i sprzedaży owoców i warzyw w ostatnim roku realizacji PDU. Za prawidłowe Sąd I instancji, że skoro magazyn nie był dostostosowany do produkcji w okresie, którego dotyczy wniosek o pomoc (II półrocze piątego roku realizacji PDU) to pomoc finansowa nie mogła zostać przyznana na tę inwestycję. Z tego punktu widzenia bez znaczenia, w ocenie Sądu I instancji, pozostawała okoliczność, że inwestycja była objęta PDU i została uprzednio zatwierdzona, jak również to, że magazyn był wyremontowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Warunkiem uznania kosztów tej inwestycji za kwalifikowalne było bowiem jej zrealizowanie w sposób dostosowany do produkcji/sprzedaży zatwierdzonej w piątym roku realizacji PDU. Zdaniem Sądu, skoro prawodawca uzależnił przyznanie pomocy od spełnienia tego obligatoryjnego warunku (dostosowania do produkcji i sprzedaży), to na Grupie spoczywała odpowiedzialność za zrealizowanie założonej w PDU wielkości produkcji i sprzedaży. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził również, że w sprawie nie wystąpił przypadek działania siły wyższej, o której mowa w art. 148 rozporządzenia nr 543/2011. Podkreślił również, że różnica pomiędzy kwotami wskazanymi w art. 117 ust. 2 lit. a) i b) rozporządzenia nr 543/2011 wynosiła więcej niż 3 %. Z tego względu Dyrektor Oddziału uprawnione było nałożenie na Grupę kary, o której mowa w ust. 3 tego przepisu. Natomiast wobec tego, że kwota kary była wyższa niż należna to słusznie Dyrektor Oddziału odmówił przyznania pomocy. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art.145 § 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niedostrzeżenie przez Sąd wszystkich okoliczności związanych ze sprawą, jak również zebranie niepełnego materiału dowodowego, nie wyjaśnienie wszystkich istotnych kwestii dotyczących przedmiotowego i postępowania, dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, naruszenie zasady zaufania do organów administracyjnych oraz naruszenie zasady ogólnej przekonywania; a) polegające na uznaniu, że zakres ilościowy oraz wydajność inwestycji w postaci remontu i modernizacji budynku z przeznaczeniem na magazyn opakowań przekracza potrzeby grupy i jej członków w odniesieniu do poziomu produkcji i sprzedaży owoców, podczas, gdy rozmiar inwestycji ustalony został w odniesieniu do realnych potrzeb Grupy, jak również uwarunkowany był stanem i rozmiarem remontowanej nieruchomości, | b) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że nie można zaliczyć do kosztów kwalifikowanych remontu całości budynku, podczas, gdy inwestycja nie byłaby możliwa do zrealizowania jedynie w części, ze względu na stan budynku przez rozpoczęciem jej realizacji, c) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że Grupa nie osiągnęła poziomu produkcji i sprzedaży owoców i warzyw w ostatnim roku realizacji planu dochodzenia do uznania ze swojej winy, podczas, gdy okoliczność powyższa wywołana została okolicznościami od spółki niezależnymi, szczegółowo określonymi we wniosku o przyznanie pomocy, jak również okolicznościami związanymi ze zmieniającymi się uregulowaniami prawnymi dotyczącymi zasad działania i funkcjonowania Grup producenckich, d) naruszenia zasad zaufania obywateli do organów administracyjnych poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, nadmiernie przedłużony, przekraczający wszelkie ustawowe terminy określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, e) naruszenia zasad zaufania obywateli do organów administracyjnych poprzez zaniechanie odstąpienia od zastosowania obniżek płatności należnej, w sytuacji, gdy spółka realizowała inwestycje zgodnie z Planem Dochodzenia do Uznania, wytycznymi organów administracyjnych i pod ich stałą kontrolą oraz w sytuacji, gdy żaden z organów nie zanegował wielkości remontowanego i modernizowanego budynku z przeznaczeniem na magazyn opakowań na żadnym etapie postępowania, a w toku niniejszego postępowania okoliczność powyższa nie była w żaden sposób przez organ wyjaśniana, f) naruszenie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji stojącej w sprzeczności z decyzją wydaną przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego, który w całości uwzględnił wszelkie inwestycje dokonane przez Grupę w 2013 r. Powyższe skutkuje funkcjonowaniem w obrocie prawnych dwóch sprzecznych ze sobą decyzji, co w niewątpliwy sposób narusza interesy skarżącej Spółki, Niezależenie od powyższego zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a) § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji, ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, poprzez jego wadliwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że realizowana przez spółkę inwestycja w postaci remontu i modernizacji z przeznaczeniem na magazyn opakowań nie została zrealizowana w odniesieniu do rzeczywistych potrzeb grupy producentów owoców i warzyw, b) § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że brak osiągnięcia planowanego poziomu sprzedaży na skutek okoliczności niezależnych od spółki w danym roku realizacji planu uniemożliwia uznanie za kwalifikowane kosztów realizacji inwestycji, która wykorzystywana ma być przez cały okres funkcjonowania Grupy. c) art. 31 Rozporządzenia Rady WE nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 poprzez jego wadliwe zastosowanie i uznanie, że w stosunku do spółki nie zaistniały przesłanki siły wyższej, podczas, gdy za takie uznać należy zarówno zmiany w składzie osobowym spółki, jak i przemarznięcia podczas kwitnienia skutkujące obniżeniem produkcji, d) art. 148 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji UE nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nrl234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw poprzez jego wadliwe zastosowanie i uznanie, za zasadne nałożenie na Spółkę sankcji w postaci obniżenia płatności należnej, w sytuacji, gdy spełniona została przesłanka siły wyższej - tj. zarówno stan klęski naturalnej, jak i wystąpienie członka Grupy, e) art. 116 ust. 1. w związku z art. 117 ust. 2 i ust. 3 powołanego powyżej rozporządzenia nr 543 poprzez jego zastosowanie i obniżenie kwoty należnej Grupie o stwierdzone zawyżenie, podczas, gdy Grupa nie jest odpowiedzialna za włączenie we wniosek niekwalifikowanej kwoty. Skoro bowiem we wszystkich kontrolach w Spółce, tak dokonywanych przez ARiMR, jak i przede wszystkim Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego uznano wydatki na realizacje inwestycji (również tych podważonych w zaskarżonej decyzji) za uzasadnione, to Grupa nie miała podstaw do uznania, że za nieprawidłowe może zostać uznane ich włączenie do wniosku. Orzeczenie innego Organu Administracyjnego uznane zostało bowiem są swoisty prejudykat wskazujący na zasadność wniosku skarżącej Spółki. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że spór na gruncie rozpatrywanej sprawy sprowadza się w istocie do uznania niekwalifikowalność kosztów poniesionych na inwestycję pn. "[...]". Organy przyjęły bowiem, że poziom rzeczywistej produkcji owoców i warzyw, dla których Grupa została wstępnie uznana, wyprodukowanych przez jej członków, jest niższy od wielkości planowanej na ostatni rok realizacji zatwierdzonego PDU, a tym samym zakres ilościowy oraz wydajność przedmiotowej inwestycji przekracza potrzeby Grupy i jej członków w odniesieniu do poziomu produkcji i sprzedaży owoców i warzyw, rzeczywiście osiągniętej w ostatnim roku realizacji PDU. Z kolei w ocenie skarżącej, skoro inwestycja polegała na remoncie magazynu, a nie na jego zbudowaniu, to realizując tę inwestycję zgodnie z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym oraz zgodnie z zatwierdzonym PDU, nie mogła zrealizować jej inaczej, a tym samym nie mogła dostosować jej do rzeczywistego poziomu produkcji i sprzedaży owoców i warzyw w ostatnim roku realizacji PDU. Odnosząc się merytorycznie do tej kwestii należy wskazać, że jednym z zasadniczych warunków przyznania Grupie producentów pomocy finansowej jest zrealizowanie inwestycji, zgodnej w zakresie rzeczowo-rodzajowym, z inwestycją ujętą w zatwierdzonym PDU za dany okres rozliczeniowy. Zakres rzeczowy inwestycji powinien być zgodny z zakresem zatwierdzonym w PDU, mając na uwadze takie parametry jak: rodzaj inwestycji, specyfikacja techniczna, wydajność/wielkość inwestycji, przeznaczenie, cel funkcjonalno-użytkowy. W tym zakresie należy m. in. wskazać, że Grupa zaplanowała inwestycję nr 7, której celem było remont i modernizacja istniejącego budynku w celu przygotowania go, by był wykorzystywany jako magazyn opakowań (palety, skrzynki, skrzyniopalety) (str. 40 PDU). W treści PDU Grupa wskazała, iż nie posiada magazynu opakowań, a po zrealizowaniu inwestycji będzie posiadała budynek służący jako magazyn opakowań. Po zrealizowaniu planu dochodzenia do uznania grupa będzie produkowała około 1000 ton warzyw i 1000 ton owoców. (...) Grupa musi więc posiadać odpowiednio dużą powierzchnię magazynową, żeby można było składować zarówno opakowania do warzyw jak również opakowania do owoców. Wyremontowany budynek zapewni niezbędną powierzchnię do przechowywania opakowań dla około 2000 ton owoców i warzyw. Grupa zrealizowała inwestycję zgodnie z decyzją Starosty z dnia 25 lipca 2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego inwestycji pn. remont elewacji budynku nr 2 wraz z przebudową konstrukcji dachu, budynek położony na terenie działki nr 187/60 w Żabinie, gm. Wierzchowo oraz udzieleniu Grupie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych pn. remont elewacji budynku nr 2 wraz z przebudową konstrukcji dachu - budowa wewnętrznej instalacji oświetleniowej i przebudowa budynku magazynowego. Z projektu budowlanego wynika natomiast, że Grupa zrealizowała inwestycję, w ramach której uzyskała magazyn opakowań, który uwzględniając wielkość wydzielonych w projekcie stref przeznaczonych na magazyn opakowań z zachowaniem odpowiednich ciągów komunikacyjnych oraz ilości składowanych w nich skrzynek i skrzyniopalet oraz wysokości składowania, przeznaczony był do przechowywania opakowań wykorzystywanych do owoców i warzyw w maksymalnej łącznej ilości 766,08 ton. Poziom rzeczywistej produkcji owoców i warzyw, dla których Grupa została wstępnie uznana, sprzedawanych i wyprodukowanych przez jej członków był zatem nieadekwatny do wielkości planowanej na ostatni rok realizacji zatwierdzonego PDU (2013 r.). Grupa nie osiągnęła potencjału produkcyjnego w 5 roku realizacji PDU ze sprzedaży warzyw, na które był wstępnie uznana. W tym świetle prawidłowe jest stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku zgodnie z którym poziom rzeczywistej produkcji owoców i warzyw, dla których Grupa została wstępnie uznana, wyprodukowanych przez jej członków, jest niższy od wielkości planowanej na ostatni rok realizacji zatwierdzonego PDU, a co za tym idzie należało stwierdzić, że zakres ilościowy oraz wydajność inwestycji objętych dofinansowaniem w ramach realizacji PDU przekracza potrzeby Grupy i jej członków w odniesieniu do poziomu produkcji i sprzedaży owoców i warzyw rzeczywiście osiągniętej w ostatnim roku realizacji PDU. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały zebrany materiał dowodowy, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym świetle za chybione należało uznać zarzuty naruszenia prawa procesowego w postaci art.145 § 1 lit c p.p.s.a., art. 7 i art. 77 § 1 jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej, art. 31 Rozporządzenia Rady WE nr 73/2009, art. 148, art. 116 ust. 1 oraz art. 117 ust. 2 i ust. 3 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji UE nr 543/2011. Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).