I GSK 1096/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 521/20 w sprawie ze skargi A na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 18 grudnia 2019 r. nr 65/2018 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 lutego 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 521/20 uwzględnił skargę A (dalej: strona, skarżąca, spółka) uchylając decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ, Prezes ARiMR) z 18 grudnia 2019 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy finansowej, a także orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniósł Prezes ARiMR, a zaskarżając wyrok w całości zażądał jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia na jego rzecz od spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wskazując na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy tylko w niewielkiej części, a nie w pełnych granicach; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm., dalej: ustawa o COVID-19) w związku z art. 45 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i brak jawnego ogłoszenia wyroku; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art.141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku jest: a) niekompletne, z uwagi na pominięcie rozpoznania większości zarzutów skargi i brak pełnego wskazania podstawy prawnej, w tym przez zaniechanie przedstawienia wykładni § 1 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (tj. Dz.U.2020.1701; dalej: rozporządzenie) w uwzględnieniem przepisów prawa unijnego, które mogą mieć wpływ także na zakres wytycznych co do dalszego postępowania administracyjnego; b) niespójne, z uwagi na wskazanie konieczność zbadania przez organ okoliczności faktycznych mających – zdaniem Sądu – wpływ na wysokość kwoty zwrotu pomocy, pomimo nieuwzględnienia zarzutu skargi naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. i braku wskazania, iż podstawą wyrokowania stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed Sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09; ONSAiWSA 2010.3.40). Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wskazać, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w skardze kasacyjnej podstawami i wnioskami (w myśl art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 p.p.s.a.). Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu I instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie sąd odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwałę NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 – wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest natomiast dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślanie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. W powyższym kontekście wskazać należy, że zasadniczą wadą wniesionego środka zaskarżenia jest to, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – nie wykazano, iż potencjalne naruszenie norm wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej "miało istotny wpływ na wynik sprawy", co stanowi samoistną podstawę oddalenia skargi. Wskazać również należy, że dodatkową podstawę oddalenia skargi kasacyjnej stanowi także to, że brakuje w motywach wniesionego środka zaskarżenia jakiegokolwiek wyjaśnienia na czym polegało naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., zwłaszcza iż za podstawę wydanego orzeczenia Sąd I instancji wskazał jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd II instancji nie będzie też poszukiwał podstaw, w tym prawidłowego oznaczenia aktów normatywnych zawierających "przepisy prawa unijnego". Rzekomo naruszone normy (vide str. 9–10 skargi kasacyjnej), to między innymi szereg rozporządzeń bez wskazania daty przyjęcia i pełnych nazw, a także miejsca ich publikacji. Sąd II instancji braków tych sanować nie zamierza, a zatem nie doszło do wykazania, iż naruszona została treść art. 134 § 1 p.p.s.a. Przechodząc do zarzutu nr 2 skargi kasacyjnej wskazać należy, że tym razem wypełniono treść art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wskazując, że "przedmiotowe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie doszło do wymiany argumentów na rozprawie, a nadto mogą zachodzić wątpliwości co do przestrzegania szeregu przepisów prawa regulujących czynności sądu". Tymczasem treść zarzutu skargi kasacyjnej nie koresponduje ze wskazanymi w cudzysłowie motywami, gdyż np. brak jawnego ogłoszenia wyroku – o czym mowa w zarzucie – nie może mieć jakiegokolwiek "istotnego" wpływu na wynik sprawy (bynajmniej tego nie wykazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skupiając się na innych aspektach). Nie ulega też wątpliwości, że stronom umożliwiono przed Sądem I instancji wymianę poglądów poprzez możliwość – jaką stworzył ustawodawca –wniesienia skargi i odpowiedzi na skargę. W żadnej mierze Prezes ARiMR – w ramach wskazanych przepisów ustawy o COVID-19 – nie znalazł się w sytuacji gorszej aniżeli spółka. W motywach skargi kasacyjnej nie wskazano też argumentacji, którą Prezes ARiMR zamierzał podnieść gdyby Sąd I instancji wyznaczył rozprawę; uniemożliwia to Sądowi II instancji merytoryczną ocenę przedostatniego zdania uzasadnienia skargi kasacyjnej. Przechodząc zaś do zarzutu nr 3 petitum skargi kasacyjnej – wskazując na nieprawidłowości w powoływaniu przepisów prawa unijnego (vide uwagi Sądu II instancji do zarzutu nr 1), które to braki występują także w uzasadnieniu i tego zarzutu – wskazać trzeba, że i on nie zasługuje na uwzględnienie. Niewłaściwe powoływanie norm unijnych uniemożliwia Sądowi II instancji weryfikację stanowiska Prezesa ARiMR w kontekście hipotetycznego stosowania § 1 ust. 5 rozporządzenia (vide str. 5 uzas. skargi kasacyjnej). Na dodatek – w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str. 7) wskazano "uwzględnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pełnej podstawy prawnej, tj. obejmującej ww. przepisy prawa UE, mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż (...) konieczne byłoby oddalenie skargi". Ujęte w cudzysłowie stanowisko pozostaje w istotnej kolizji z treścią art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdzie ustawodawca wymaga "istotnego" wpływu, czego w odniesieniu do tego zarzutu nie wykazano. Widoczna jest zarazem – w tym aspekcie – sprzeczność treści pomieszczonej przed zarzutami a uzasadnieniem chociażby niniejszego zarzutu. Mając powyższe na względzie należało – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.