I GSK 1094/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 540/20 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 16 czerwca 2020 r. nr 5/DOW/CE/2020/ARiMR w przedmiocie nienależnie pobranych płatności z tytułu wsparcia uzyskanego za wycofanie z rynku owoców 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. D. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 2 700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 540/20 oddalił skargę J. D. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 16 czerwca 2020 r., nr 5/DOW/CE/2020/ARiMR w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, że został wydany z naruszeniem przepisów, tj.: art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 i art. 10 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Oddalając wniesioną skargę WSA w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu i utrzymując w obrocie prawnym zaskarżoną decyzję WSA nie wykonał funkcji kontrolnych w zakresie kontroli legalności działania organów administracji. Wydając zaskarżony wyrok i utrzymując w obrocie prawnym decyzje WSA w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu naruszył normy postępowania przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania oraz normy prawa materialnego poprzez: - ograniczenie kontroli legalności działania organów do postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, brak w uzasadnieniu pełnego przedstawienia i oceny legalności działania organów w granicach sprawy, szczególnie okresu od łożenia oświadczenia o zamiarze przystąpienia do programu wsparcia do wydania decyzji o nie udzieleniu wsparcia, brak oceny legalności działań organów w całej sprawie, brak analizy skutków zdarzeń w sferze cywilistycznej decyzji, brak analizy zdarzeń i działań organu w całym postępowaniu zakończonych decyzją, brak ustosunkowania się WSA do problemu wprowadzenia w błąd strony przez organ i skutków nieprawidłowego informowania uczestników programu wsparcia o warunkach uczestnictwa w programie, brak oceny w zakresie istnienia wady nieważności zaskarżonej decyzji - stanowi to naruszenie przez WSA tj. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP i art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 oraz art. 156 § 2 k.p.a.; - brak oceny legalności działania organów w okresie poprzedzającym wszczęcie postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją szczególnie w okresie od zgłoszenia chęci udziału w programie wsparcia do dnia wydania zaskarżonej decyzji w szczególnie w zakresie obowiązku ochrony własności i podstaw demokratycznego państwa prawa - stanowi to naruszenie przez WSA tj. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a., art. 7 Konstytucji RP i art. 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.; - brak stanowiska WSA w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu w zakresie istnienia wady nieważności zaskarżonej decyzji braku - stanowi to naruszenie przez WSA art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP i art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Alternatywnie wystąpiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Jak już wskazano, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenia tzw. materialne (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest zobowiązany do konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia oraz właściwe zastosowanie. Zarzucając zaś naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) strona winna wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na zapadłe rozstrzygnięcie, przez który należy rozumieć istnienie uprawdopodobnionego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia wszystkich powyższych wymogów. Zauważyć przede wszystkim należy, że - obok tego, że brak jest należytego sformalizowania czy stawiane zarzuty są zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego czy też zarzutami naruszenia przepisów postępowania (że są to zarzuty procesowe wynika częściowo z ich treści) - wyartykułowane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty nie są spójne w odniesieniu do wskazanych podstaw prawnych, jak też różnie określonych przejawów naruszeń. Ponadto uzasadnienie skargi kasacyjnej nie jest skorelowane z wszystkimi wskazywanymi zarzutami w tym sensie, że odnosi się wyłącznie do niektórych zarzutów (kwestii) oraz tylko niektórych powołanych w petitum skargi kasacyjnej regulacji prawnych. Przy tym, w odniesieniu tylko do części z powołanych w uzasadnieniu regulacji wskazano na czym naruszenie miało polegać oraz - w przypadku regulacji procesowych - podjęto próbę uprawdopodobnienia ich istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, w kontekście uchwały NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (dostępna na: www.orzeczenia.nsa.gov.p.; dalej powoływane orzeczenia tamże), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zarzutów w zakresie w jakim odnosi się do nich uzasadnienie skargi kasacyjnej spełniające wymogi, o których była mowa na wstępie. Autor skargi kasacyjnej podnosi, że Sąd I instancji dokonał nienależytej kontroli legalności działania organów poprzez jej ograniczenie do postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności - pomijając wskazywane okoliczności dotyczące wcześniejszych działań i decyzji organów, w tym o odmowie wsparcia, a także nie ustosunkowując się do istnienia wady nieważności zaskarżonej decyzji - to zaś miało powodować, że WSA naruszył m.in. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP i art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. Należy także zauważyć, że argumentacja skarżącego kasacyjnie ma charakter głównie polemiczny oraz dotyczy okoliczności związanych z uprzednim wydaniem decyzji o udzieleniu wsparcia oraz decyzji o odmowie tegoż. Zgłoszone zarzuty nie mogły być skuteczne. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem niniejszej sprawy jest zwrot nienależnie pobranych płatności. Niekwestionowane jest to, że: - skarżącemu kasacyjnie udzielono wsparcia finansowego w związku z wycofaniem przez niego określonej ilości jabłek z rynku oraz ich bezpłatnej dystrybucji (decyzja z 19 marca 2015 r.), jednakże decyzja w tym przedmiocie została wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia jej nieważności (decyzją z 25 września 2019 r.); - następnie na mocy decyzji z 7 lutego 2020 r. organ odmówił skarżącemu udzielania wsparcia finansowego w związku z wycofaniem przez niego określonej ilości jabłek z rynku oraz ich bezpłatnej dystrybucji; - zarówno decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, którą udzielono wsparcia, jak i decyzja o odmowie wsparcia mają charakter ostateczny; - niezależnie od powyższych decyzji, w wyniku kontroli i ustaleń audytowych Komisji Europejskiej wszczęto (postanowieniem z 21 kwietnia 2017 r.) postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych środków, w wyniku którego wydano decyzję stanowiącą przedmiot kontroli w niniejszej sprawie. Podnoszone przez skarżącego zarzuty w istocie dotyczą kwestionowania ustaleń poczynionych w innych postępowaniach, w tym w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu wsparcia. Jak wskazano, rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jak i odmowy udzielenia wsparcia są ostateczne. Zatem, niezależnie od innych względów (granic sprawy), nie mogły podlegać badaniu przez sąd administracyjny. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, zarzuty naruszenia postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego z innego postępowania nie mogły być podstawą do ich oceny w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości nienależnie pobranych płatności. Kognicji Sądu podlega jedynie ustalenie, że takie orzeczenia zostały wydane i że w związku z wysokością płatności przyznanej w pierwszej decyzji z 19 marca 2015 r. i odmową przyznania tej płatności w decyzji ostatecznej z 7 lutego 2020 r. zaszła sytuacja tego typu, że płatność została pobrana przez skarżącego nienależnie. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał wyjaśnienie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez użycie w art. 134 § 1 p.p.s.a. sformułowania "w granicach danej sprawy" ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym, a jej tożsamość określają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji lub postanowieniu stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. (v. np. wyrok NSA z 11 kwietnia 2024 r., II OSK 1820/21). Odnosząc to ustalenie do wskazywanych w ramach zarzutu okoliczności stwierdzić należy, że postępowania: - w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności, - w sprawie nieważności decyzji o udzieleniu wsparcia, czy - w sprawie odmowy udzielenia wsparcia, którego stroną był skarżący kasacyjnie nie mogą być utożsamiane. Sprawy, do których odwołuje się skarżący kasacyjnie nie dotyczą tych samych praw lub obowiązków. Ponadto sprawy te były prowadzone w oparciu o różne podstawy prawne oraz faktyczne oraz w odmiennym trybie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).