I GSK 1089/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 334/20 w sprawie ze skargi Gminy T. na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 14 stycznia 2020 r. nr 1/2020/PR w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od Gminy T. na rzecz Zarządu Województwa Łódzkiego kwotę 2700 (słowie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 334/20 oddalił skargę Gminy T. na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 14 stycznia 2020 r. nr 1/2020/PR w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu. Od tego wyroku skarżąca Gmina T. wywiodła skargę kasacyjną, zaskarżając wskazane orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE L z 2013 r. Nr 347 poz. 320 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że stwierdzone przez organ uchybienie stanowi nieprawidłowość indywidualną skutkującą nałożeniem korekty finansowej, tj. przyjęcie, że w kontrolowanych postępowaniach przetargowych doszło do naruszenia art. 141 ust. 1, art. 29 ust. 3, a także art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1843 ze zm., dalej: p.z.p.) w związku z § 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 26 lipca 2016 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia, oraz że to naruszenie spowodowało istnienie realnej możliwości powstania szkody w budżecie ogólnym UE, a co za tym idzie naruszenie b) art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 9 i 12 a oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2019 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 z poźn. zm., dalej: u.f.p.), art. 2 pkt 11, 12 i 14, art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki wspólności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 z poźn. zm., dalej: u.z.p.p.r.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący wykorzystał środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., skutkujących obowiązkiem ich zwrotu, tj. przepisów p.z.p., gdy tymczasem do naruszenia ww. procedur dochodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie posiada status nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego oraz gdy wystąpiły przesłanki do nałożenia korekty finansowej w rozumieniu art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013. 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. nie uwzględnił wniesionej przez skarżącego skargi, mimo iż w toku postępowania organ naruszył przepisy art. 6, 7, 7a, 8, 77 § 1, 80, 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), bowiem niewyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy; nie podjął wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności w zakresie ustaleń, czy wskazane przez organ naruszenie stanowi nieprawidłowość indywidualną w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013; pominął okoliczność, iż do przedłużenia umowy nr [...] z dnia 24 lipca 2017 r. doszło w warunkach wystąpienia siły wyższej, nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności związanych z nałożeniem korekt finansowych, zasadnością ich nałożenia, wagą i charakterem stwierdzonych nieprawidłowości, powyższe doprowadziło do pominięcia słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, a w szczególności: braku ustalenia w zakresie szkody potencjalnej i błędnego uznania bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tym przedmiocie, nie uzasadnił należycie swojej decyzji ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń odnoszących się do: potencjalnej szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej; oceny charakteru i wagi stwierdzonych nieprawidłowości - co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, co skutkowało przyjęciem przez Sąd, że w sprawie mamy do czynienia z realną możliwością powstania szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, zasądzenie na rzecz skarżącej Gminy zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu kasacyjnym i przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy. W uzasadnieniu Gmina wskazała argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny uznaje je za nieuzasadnione. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei z godnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., konieczne jest zatem wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W realiach tej sprawy w skardze kasacyjnej nie wykazano, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W realiach skargi kasacyjnej zarówno w petitum, jak również w jej uzasadnieniu Autor nawet nie podjął próby wykazania, że podniesione naruszenia prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Konsekwencją nieuwzględnienia zarzutów naruszenia prawa procesowego jest konieczność przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne i zaakceptowanego przez Sąd I instancji. Przechodząc do zarzutów natury materialno-prawnej w pierwszej kolejności należy podkreślić, że zakwestionowano niewłaściwe zastosowanie art. 207 ust. 9 i 12 a oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. oraz art. 2 pkt 11, 12 i 14, art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 8 i 9 u.z.p.p.r. W orzecznictwie wskazuje się, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy (zob. wyrok NSA z 28.06.2024 r. sygn. akt. III OSK 4682/21). Odnosząc się do wyżej zaprezentowanego spostrzeżenia należy zwrócić uwagę, że w realiach tej sprawy w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez organ administracyjny i zaakceptowanych przez Sąd I instancji, jak również nie zarzucono temu Sądowi wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją wadliwego zastosowania prawa materialnego ze względu na wcześniejsze błędne ustalenia w zakresie stanu faktycznego. Nie mamy również do czynienia z sytuacją wadliwego zastosowania prawa materialnego ze względu na wcześniejszą błędną wykładnię prawa materialnego. W konsekwencji pozostaje zatem do rozważenia, czy w skardze kasacyjnej zarzucono wadliwość przejawiającą się w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. Analiza skargi kasacyjnej w tym zakresie nie daje podstaw do przyjęcia, że autor skargi kasacyjnej zarzuca wadliwość przejawiającą w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W konsekwencji również zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się nieuzasadniony. Na koniec, na marginesie należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię postanowień umowy dokonaną przez Sąd I instancji, a konkretnie § 14 ust. 3. To skarżąca, jako strona umowy, zgodziła się na zastrzeżenie, zgodnie z którym termin realizacji umowy może ulec odpowiedniemu przedłużeniu o czas niezbędny do zakończenia wykonania jej przedmiotu w sposób należyty, jednak nie dłużej niż o czas równy okresowi przerwy, przestoju lub opóźnienia. Skoro z umowy z 24.07.2017 r. wynikało, że przekazanie placu budowy nastąpi 24.07.2017 r., natomiast zakończenie realizacji przedmiotu umowy nastąpi do 28.08.2017 r. natomiast z aneksu z dnia 21.08.2017 r. wynikało, że zakończenie realizacji całego przedmiotu umowy nastąpi do 26.10.2017 r. ostatni z wskazanych terminów znacząco przekroczył pierwotny termin realizacji przedmiotu umowy. Dodać należy, że Aneks z dnia 21.08.2017 r. został podpisany na 7 dni przed upływem pierwotnego terminu realizacji przedmiotu umowy. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).