I GSK 1084/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta i Gminy Uzdrowiskowej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 4443/15 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy Uzdrowiskowej A na czynność Ministra Edukacji Narodowej z dnia 6 lutego 2014 r. nr ST3.4750.5.2015 w przedmiocie ustalenia wysokości części oświatowej subwencji ogólnej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 czerwca 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 4443/15, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę Miasta i Gminy Uzdrowiskowej A na czynność Ministra Edukacji Narodowej z 6 lutego 2014 r. w przedmiocie ustalenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2014. Sąd I instancji wskazał, że na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 513 ze zm.; dalej: ustawa o dochodach) Minister Edukacji Narodowej, biorąc pod uwagę zakres zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego podzielił część oświatową subwencji ogólnej na rok 2015 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2015 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1977; dalej: rozporządzenie). Kwota części oświatowej subwencji ogólnej na 2015 r. dla Miasta i Gminy A wyniosła 9.455.680 zł i została naliczona zgodnie z zasadami przyjętymi w rozporządzeniu MEN, o czym zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach powiadomiono uczestnika postępowania. Sąd wskazał, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest czynność Ministra Edukacji Narodowej ustalająca część oświatową subwencji ogólnej na rok 2015 dla Miasta i Gminy Uzdrowiskowej A, zawarta w piśmie Ministra Finansów z 6 lutego 2014 r. W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom skarżącego zaskarżona czynność nie narusza prawa. Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w art. 2 pkt 4 w sposób niebudzący wątpliwości zdefiniowała pojęcie liczby mieszkańców na potrzeby tej ustawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że do ustalenia subwencji oświatowej dla skarżącego na 2015 r. należało przyjąć dane statystyczne według stanu na 2013 r., z których wynika, iż liczba mieszkańców Gminy wynosiła ponad 5000 osób, a tym samym brak było podstaw do zastosowania wag P1 i P2. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku strona wniosła o jego uchylenie oraz o rozpoznanie i w tym zakresie o stwierdzenie, że zaskarżona czynność MEN jest bezskuteczna w części, tj. w zakresie w jakim pozbawia Gminę uprawnienia do otrzymania subwencji w wysokości wynikającej z zastosowania wagi P1 i P2; o uznanie uprawnienia Gminy wynikającego z art. 34 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 5 i 6 ustawy o dochodach w zw. z załącznikiem do rozporządzenia, do otrzymania części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2015 w wysokości uwzględniającej wagi P1 i P2; ewentualnie, gdyby Sąd nie uwzględnił ww. wniosków, o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz aby wydając wyrok zgodnie z żądaniem wskazanym w punktach powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził ocenę prawną, która wykluczy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przyjęcie takiej wykładni przepisów, która prowadziłaby do pozbawienia skarżącego uprawnienia do otrzymania części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2015 w wysokości uwzględniającej wagi P1 i P2; zasądzenie kosztów postępowania. Gmina zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego i. § 3 rozporządzenia w zw. z pkt 2 załącznika do rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie polegające na dokonaniu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla skarżącego z pominięciem wag P1 i P2 właściwych dla szkół zlokalizowanych na terenach wiejskich i w miastach do 5.000 mieszkańców, podczas gdy według ewidencji ludności miasto A posiada poniżej 5.000 mieszkańców; ii. art. 2 ust. 4 ustawy o dochodach w zw. z § 3 rozporządzenia w zw. z pkt 2 załącznika poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na zastosowaniu definicji pojęcia "liczba mieszkańców" z ustawy o dochodach; iii. art. 2 ust. 4 ustawy o dochodach w zw. z § 3 rozporządzenia w zw. z pkt 2 załącznika w zw. z art. 2, art, 8 i art. 167 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy liczba mieszkańców faktycznie zamieszkałych na terenie według ewidencji ludności jest odmienna niż liczba ogłoszona przez Prezesa GUS, liczbę mieszkańców należy ustalać w oparciu o obwieszczenie Prezesa GUS, co w sytuacji przekroczenia liczby 5000 mieszkańców w danych statystycznych GUS skutkuje pozbawieniem Gminy istotnej części udziału w dochodach publicznych w proporcji do przypadających jej zadań w zakresie oświaty; iv. art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach w zw. z § 3 rozporządzenia w zw. z pkt 2 załącznika poprzez błędne zastosowanie polegające na przyznaniu Gminie takiej części subwencji, która nie bierze pod uwagę zakresu faktycznie realizowanych przez Gminę zadań oświatowych i jest zaniżona w związku z niezastosowaniem wag P1 i P2.. 2. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 i art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez nieuwzględnienie twierdzeń i dowodów dotyczących faktycznej liczby mieszkańców na terenie Gminy, oparcie wyroku o błędnie ustalony przez MEN stan faktyczny oraz brak odniesienia się do argumentów i orzecznictwa, zgodnie z którymi w sytuacji konfliktu pomiędzy danymi z ewidencji ludności a danymi statystycznymi właściwe jest oparcie się na informacjach z ewidencji ludności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, gdyż Sąd pierwszej instancji powinien był odrzucić wniesioną w sprawie skargę jako niedopuszczalną. Stosownie do art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. dopuszczalne jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. Z jednoznacznej treści tego przepisu wynika bowiem nakaz badania z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie zachodziła przesłanka do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Badanie dopuszczalności skargi pod kątem wskazanym w art. 189 p.p.s.a. nie jest związane z zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09; dostępna na www.orzeczenia.nsa.pl). Gmina kwestionuje ustalenie, przyznanej jej, wysokości ogólnej subwencji oświatowej na rok 2015 przez Ministra Edukacji Narodowej. Czynność tę określa jako czynność z 6 lutego 2014 r. nr ST3/4750/5/2015. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że akt o podanej dacie i numerze stanowi pismo Ministra Finansów informujące m.in. skarżącą o sposobie podziału i wysokości przyznanej dotacji. Z powyższego wynika, że skarżąca utożsamia kwestionowaną czynność MEN z czynnością, jaką jest informacja Ministra Finansów przedstawiona w ww. piśmie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie określenie przedmiotu skargi jest niedopuszczalne. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że czynność identyfikowana jako pismo z 6 lutego 2014 r. jest czynnością MEN albowiem stanowi ono czynność Ministra Finansów. Stosownie do treści art. 33 ustawy o dochodach minister właściwy do spraw finansów publicznych informuje właściwe jednostki samorządu terytorialnego o: 1. rocznych planowanych kwotach części subwencji ogólnej i planowanych wpłatach, przyjętych w projekcie ustawy budżetowej, oraz o planowanej kwocie dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych - w terminie do dnia 15 października roku bazowego; 2. rocznych kwotach części subwencji ogólnej, wynikających z ustawy budżetowej, oraz o rocznych wpłatach, wynikających z ustawy budżetowej, w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej. Taka też informacja, wynikająca z realizacji ustawowego obowiązku, została przekazana Gminie przez Ministra Finansów pismem z 6 lutego 2014 r.. Ponadto należy podkreślić, że w jego treści Minister Finansów poinformował również, że w związku z podnoszonymi przez niektóre gminy wątpliwościami dotyczącymi liczby mieszkańców gminy, przyjętej do wyliczenia subwencji ogólnej na 2015 r., że zgodnie z art.2 pkt.4 ustawy o dochodach liczbę mieszkańców rozumie się liczbę mieszkańców faktycznie zamieszkałych na terenie jednostki samorządu terytorialnego (w tym przypadku gminy) według stanu na dzień 31 grudnia poprzedzającego rok bazowy, ustaloną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Powyższa informacja stanowiła odzwierciedlenie działań przeprowadzonych przez Ministra Finansów, a nie Ministra Edukacji Narodowej. Takiej oceny nie może zmienić fakt, że stosownie do art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach po odliczeniu rezerwy, o której mowa w ust. 2, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania dzieli część oświatową subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę zakres realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych. Jak również to, o czym informował Minister Finansów w piśmie z 6 lutego 2014 r., że kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na 2015 r. dla poszczególnych gmin, powiatów i samorządów województw naliczone zostały zgodnie z zasadami przyjętymi w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2015. Realizacja ustawowych obowiązków przez MEN poprzez wydanie stosownego rozporządzenia, czy też dokonanie nakazanego podziału, nie miały mocy kształtującej sytuację Gminy. Stanowiły one bowiem jedynie podstawę do podjęcia czynności przez Ministra Finansów, której to efektem było pismo z 6 lutego 2014 r., kształtujące sytuację Gminy w ramach określania kwot subwencji ogólnej. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że pismo Ministra Finansów z 6 lutego 2014 r. stanowi czynność MEN polegającą na ustaleniu wysokości części oświatowej subwencji ogólnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając z urzędu, na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.