I GSK 1080/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1093/19 w sprawie ze skargi P. Ż. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 25 marca 2019 r. nr OR04-65010-OR0400041/17 w przedmiocie pomocy finansowej z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Ż. na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1093/19 oddalił skargę P. Ż. (dalej: skarżący) na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR lub organ) z dnia 25 marca 2019 r., nr OR04-65010-OR0400041/17 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie: - art. 141 § 4 p.p.s.a. ponieważ uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji faktycznie nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego orzeczenia, co uniemożliwia też kontrolę instancyjną tego orzeczenia skoro wbrew obowiązkowi nie wskazano i nie wyjaśniono podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż tego nie może zastąpić powołanie się wyłącznie na procesową podstawę umożliwiającą wydanie wyroku; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wyrok Sądu I instancji jest sprzeczny z prawem skoro Sąd ten nie dostrzegł błędów proceduralnych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mogących mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności tego, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie ustaliła zgodnego z zasadą prawdy materialnej stanu faktycznego i ten nienależycie ustalony stan faktyczny stał się podstawą orzeczenia sądowego, wobec niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności z których wynika, że wcześniej Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie doprecyzowała swojego żądania odnośnie przedłożenia żądanej opinii sanitarnej; - art. 133 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2023 r., poz. 2298; dalej: ustawa PROW) wobec podania przyczyny odmowy przyznania pomocy, która nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym wskutek naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów i wybiorczego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 35 ust. 1 ustawy PROW wobec przyjęcia, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie mimo niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności, z których wynika, że wcześniej Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie doprecyzowała swojego żądania odnośnie przedłożenia żądanej opinii sanitarnej i w rezultacie Sąd I instancji błędnie uznał stan faktyczny ustalony w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej, co spowodowało, że Sąd I instancji przyjął ten przepis za mający zastosowanie w sprawie, choć "nie przystaje" on do stanu faktycznego ustalonego w sprawie; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i § 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z. § 13 ust. 2a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 października 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach Działania 4.2 "Wsparcie inwestycji w przetwarzanie produktów rolnych, obrót nimi lub ich rozwój" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 roku, poz. 1581 ze zm.; dalej: rozporządzenie MRiRW) wobec dowolnego przyjęcia zaistnienia okoliczności określonych w powyższym przepisie, mimo że w odpowiedzi na wezwanie skarżący przedłożył opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Zielonej Górze, a Sąd I instancji kategorycznie stwierdził, że ten przepis znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, co jest też wadą uzasadnienia, gdyż założenie to jest oparte o wadliwą ocenę materiału dowodowego, a skoro taka wada leżała u podstaw ustalenia faktów, to nie można było wypowiedzieć się stanowczo w zakresie zastosowania § 13 ust. 2a rozporządzenia MRiRW do konkretnego przypadku, co Sąd I instancji uczynił; - § 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z. § 13 ust. 2a rozporządzenia MRiRW z uwagi na niewłaściwe zastosowanie tego przepisu wobec dowolnego przyjęcia zaistnienia okoliczności określonych w powyższym przepisie, mimo że w odpowiedzi na wezwanie skarżący przedłożył opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Zielonej Górze, co było konsekwencją dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, z którego, wynika, iż w przedmiotowej sprawie skarżący przedłożył opinię sanitarną; - § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy PROW wobec dowolnego przyjęcia, że podana przyczyna odmowy przyznania pomocy jest rozstrzygnięciem merytorycznym. Zarzucono także sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z treścią zebranego materiału w sprawie wobec bezpodstawnego przyjęcia, że: - skarżący nie dostarczył wymaganego dokumentu w terminie, który upływał w dniu [...] marca 2019 roku; - skarżący zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego w dniu [...] marca 2019 roku, po wystosowaniu trzeciego wezwania; - do dnia wydania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa rozstrzygnięcia o odmowie przyznania pomocy, skarżący nie posiadał żądanego dokumentu, niezbędnego do dalszej weryfikacji wniosku; - opinia sanitarna wydana w dniu [...] kwietnia 2019 roku została wysłana przez skarżącego już po wydaniu rozstrzygnięcia o odmowie przyznania pomocy; - brak odpowiedzi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na prośbę skarżącego o przedłużenie terminu do złożenia opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego pozostaje bez wpływu na możliwość uznania skargi. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną ARiMR wniosła o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz przeprowadzenie rozprawy w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia w pełni przedstawionych powyżej wymogów. W tym względzie wskazać trzeba, że część zarzutów jest wadliwa konstrukcyjnie, a ich uzasadnienie nie jest pełne w rozumieniu wyżej przedstawionym. I tak, zarzut naruszenia przepisów art. 133 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy PROW, który ma się przejawiać w podaniu "przyczyny odmowy przyznania pomocy, która nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym wskutek naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów i wybiórczego rozpatrzenia materiału dowodowego" jest niezrozumiały. Wskazane jako naruszone przepisy prawa nie przystają w żadnym razie do treści zarzutu. Wskazać w tej mierze trzeba, że art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, stanowiącym, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Z kolei zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a.: Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Natomiast art. 35 ust. 1 ustawy PROW stanowi, że w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b, pkt 4, 5, pkt 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Powyżej wskazanej wadliwości nie niweluje treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, w której przedstawieniu tego zarzutu poświęcono jeden akapit stanowiący nieco tylko poszerzone powtórzenie zarzutu z petitum skargi. Wobec tego zarzut ten nie mógł być oceniony merytorycznie, a zatem jest bezskuteczny. Ocenie merytorycznej nie poddawały się także zarzuty naruszenia prawa materialnego, w ramach których jako naruszone wskazano: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 35 ust. 1 ustawy PROW, § 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 13 ust. 2a rozporządzenia MRiRW. Jest tak przede wszystkim z tego względu, że zarzuty te zmierzają do zakwestionowania ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych. Należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie powoływać się na zarzut błędnego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (tak m.in. w wyroku NSA z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1171/12; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane tamże). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. np. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca strona uznaje za prawidłowy (por. np. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11; 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11). Nieskuteczny okazał się także zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy PROW "wobec dowolnego przyjęcia, że podana przyczyna odmowy przyznania pomocy jest rozstrzygnięciem merytorycznym". Treść tego zarzutu abstrahuje od podanych podstaw zarzutu. Dodatkowo zaś brak jest jego uzasadnienia; nie może go zastąpić ogólne twierdzenie, że doszło do naruszenia ww. przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny - wobec przytaczanej na wstępie zasady związania granicami skargi kasacyjnej - nie będzie się odnosił do wyspecyfikowanych przez skarżącego kasacyjnie "sprzeczności istotnych ustaleń Sądu I instancji z treścią zebranego materiału w sprawie", gdyż brak jest w tym zakresie jakiegokolwiek sformułowania zarzutu. Nieusprawiedliwione są zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ich ramach skarżący kasacyjnie wskazuje, że Sąd I instancji nie wyraził stanowiska co do przyjętego stanu faktycznego, co uniemożliwia kontrolę instancyjną. A nadto, że naruszenie ww. przepisu (w powiązaniu go z art. 145 § 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a.) nastąpiło poprzez brak dostrzeżenia błędów proceduralnych organu, przede wszystkim tego, że organ nie ustalił zgodnego z zasadą prawdy materialnej stanu faktycznego. Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Dokonując zatem kontroli uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, iż zawiera ono przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji wskazał, jaki stan faktyczny i prawny przyjął jako podstawę orzekania. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym przepisie. Pozwala ono na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).