I GSK 1078/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1818/20 w sprawie ze skargi F. w W. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od F. w W. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 8100 (słownie: osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1818/20 oddalił skargę F. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca", "fundacja", "beneficjent") na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 19 sierpnia 2020 r. nr DPP-III.7643.4.2020.WK.4 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia 19 sierpnia 2020 r. nr DPP-III.7643.4.2020.WK.4 Minister Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej "Minister" lub MFiPR") utrzymał mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: "PARP") z 26 marca 2020 r., nr DK/49/2020 określającą skarżącej kwotę do zwrotu środków pochodzących z umowy o dofinansowanie POPW.01.03.02-06-0003/16-00 z dnia 30 marca 2017 r., na realizację projektu pn. Centrum Nauki [...], realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014-2020, dalej "POPW", Oś Priorytetowa I: Przedsiębiorcza Polska Wschodnia, Działania 1.3 Ponadregionalne powiązania kooperacyjne, Poddziałanie 1.3.2 Tworzenie sieciowych produktów przez MSP w wysokości 1 596 980,00 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia dokonania zwrotu. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 12, art. 61 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 60 pkt 6 i art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, z późn.zm.), dalej "u.f.p." w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: "k.p.a." oraz w zw. z art. 2 pkt 11, art. 9 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. c ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 poz. 818), dalej "u.z.p.p.r." a także art. 54 § 1 pkt 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 poz. 900, z późn. zm.). Wskazano, że strona złożyła w PARP wniosek o dofinansowanie realizacji Projektu. Obligatoryjnym kryterium oceny było wykazanie, że wnioskodawca posiada zdolność do sfinansowania Projektu. W złożonym wniosku o dofinansowanie beneficjent zadeklarował finansowanie Projektu z następujących źródeł: środki wspólnotowe w kwocie 30 460 000,00 zł; środki prywatne w postaci kredytu w kwocie 23 414 000,00 zł. Celem potwierdzenia posiadania zdolności do sfinansowania Projektu, beneficjent dołączył do wniosku o dofinansowanie promesę udzielenia pożyczki leasingowej z dnia 22 czerwca 2016 r. wystawioną przez R. S.A. W Promesie R. S.A. zadeklarowała udzielenie pożyczki w wysokości 23 414 000,00 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów realizacji Projektu. W dniu 30 marca 2017 r. pomiędzy PARP a stroną została zawarta umowa, której przedmiotem było udzielenie dofinansowania dla Projektu. PARP zwróciła się do P. S.A. (następcy prawnego R.a S.A.) z prośbą o udzielenie informacji czy R. S.A. udzieliła pożyczki leasingowej w kwocie 23 414 000,00 zł dla F., w celu sfinansowania Projektu. W odpowiedzi na ww. pismo, P. S.A. pismem z 14 czerwca 2018 r. poinformowała, "że w archiwach byłej spółki R. nie znajduje się, a mająca być udzielona podmiotowi F. Dodatkowo wskazano, że przedłożona dokumentacja, nie pochodzi od byłej spółki R. S.A., została przygotowana bez zgody i wiedzy byłej spółki R. S.A., podpisana przez osobę nie posiadającą pełnomocnictwa do jej przygotowania i podpisania w imieniu byłej spółki R. S.A. Na skutek powyższego PARP wypowiedziała umowę pismem z 13 lipca 2018 r. ze skutkiem natychmiastowym. PARP wypowiedziała umowę o dofinansowanie pismem z 18 grudnia 2018 r., wskazując na brak uzupełnienia wniosku o płatność nr POPW.01.03.02-06-0003/16-005-01, nieprzedłożeniem zaktualizowanego harmonogramu płatności oraz harmonogramu rzeczowo- finansowego, zaprzestaniem realizacji Projektu przez dwóch członków konsorcjum, utratą źródła finansowania Projektu i nieprzedstawieniem alternatywnego źródła jego finansowania, brakiem postępów w realizacji Projektu w stosunku do obowiązującego harmonogramu rzeczowo-finansowego i wnioskiem beneficjenta o zmianę terminu realizacji projektu oznaczającego brak możliwości zrealizowania Projektu w maksymalnym dopuszczalnym okresie realizacji wynikającym z dokumentów programowych. Zdaniem PARP powyżej wykazane okoliczności wypełniły przesłanki do rozwiązania umowy o dofinansowanie wynikające z postanowień umowy, tj.: § 25 ust. 1 pkt 3 i 4 umowy (za jednomiesięcznym okresem wypowiedzenia) oraz § 25 ust. 2 pkt 4 i 5 umowy (ze skutkiem natychmiastowym). W związku z brakiem zwrotu środków przez beneficjenta, pismem z 22 lutego 2019 r. PARP wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków pochodzących z Umowy. Rozpoznając odwołanie organ stwierdził, że bezsprzeczne jest zaistnienie przesłanki wykorzystania dofinansowania pobranego nienależnie (tj. naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p.) oraz naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 tej ustawy (tj. naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 - beneficjent naruszył postanowienia umowy o dofinansowanie) co uzasadnia dochodzenie zwrotu dofinansowania. Zastosowanie do umowy znajdują w pierwszym rzędzie przepisy z zakresu dysponowania środkami funduszy strukturalnych, zarówno unijne, jak i krajowe, w tym przepisy ustawy o finansach publicznych, dokumenty programowe itp., a w dalszej kolejności, w zakresie nieuregulowanym w ww. przepisach, dokumentach i w umowie o dofinansowanie, ogólne przepisy i zasady. W zakresie środków wydatkowanych nieprawidłowo i w związku z tym, podlegających zwrotowi, zastosowanie znajdują w pierwszej kolejności właściwe przepisy ustawy o finansach publicznych - w tym przypadku jest to art. 207 tej ustawy, który określa tryb dochodzenia zwrotu przedmiotowych środków. Organ wskazał na naruszenia procedur zawartych w umowie o dofinansowanie, tj. realizowanie przez beneficjenta Umowy niezgodnie z harmonogramem rzeczowo-finansowym, niezłożenie przez beneficjenta wyjaśnień i uzupełnień do wniosków o płatność oraz świadczą o braku możliwości zakończenia Projektu w terminie przewidzianym Umową. Kolejnym stwierdzonym przez organ naruszeniem umowy był brak potwierdzenia przez stronę aktualności przekazanej dokumentacji związanej z wnioskiem o wyrażenie zgody PARP na zmianę członków konsorcjum wspólnie realizujących Projekt, o które PARP wniosła pismem z 9 listopada 2018 r. Strona nie przedstawiła alternatywnego źródła finansowania Projektu, potwierdzającego możliwość jego kontynuowania. Zaprzestała realizacji lub realizacji i niezgodnie z Projektem oraz brak wykazania postępu w realizacji Projektu w stosunku do obowiązującego harmonogramu rzeczowo-finansowego. Zdaniem organu, wskazane powyżej okoliczności wskazują na naruszenie procedur zawartych w umowie o dofinansowanie, tj. realizowanie przez beneficjenta Umowy niezgodnie z harmonogramem rzeczowo-finansowym, niezłożenie przez beneficjenta wyjaśnień i uzupełnień do wniosków o płatność oraz świadczą o braku możliwości zakończenia Projektu w terminie przewidzianym Umową. Organ uznał, że bezsprzeczne jest zaistnienie w sprawie przesłanki wykorzystania przez beneficjenta otrzymanego dofinansowania z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, co uzasadnia dochodzenie zwrotu dofinansowania. Beneficjent naruszył bowiem postanowienia § 25 ust.1 pkt. 3 i 4 oraz § 25 ust. 2 pkt 4 i 5 umowy poprzez wystąpienie ww. okoliczności uzasadniających jej wypowiedzenie. Skarżąca zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1818/20 ją oddalił. Sąd I instancji odniósł się do poszczególnych ustaleń organu. W pierwszej kolejności w ocenie Sądu I instancji promesa, którą posługiwała się skarżąca nie była uznana na dzień wydania zaskarżonej decyzji za fałszywą prawomocnym wyrokiem. Powołany zaś przez organ wyrok Sądu Rejonowego w Giżycku z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt II K 531/17, dotyczył promesy udzielonej na rzecz innego podmiotu, a nie na rzecz skarżącej. Również nie dał on wiary oświadczeniu osoby, która podpisała tę promesę, wskazujące na przyznanie się do jej wystawienia bez stosownego umocowania. Oświadczenie to bowiem nie dotyczy promesy udzielonej stronie skarżącej, a odnosi się do promes wystawionych w dniu 4 listopada 2016 r. na rzecz innych podmiotów. W ocenie Sądu I instancji sama okoliczność posłużenia się przez skarżącą przedmiotową promesą, co do której istniało wyłącznie podejrzenie, że została ona podpisana przez osobę do tego nieumocowaną, nie mogło stanowić podstawy do uznania, że pobrane przez stronę skarżącą środki były nienależne bądź też, że były one wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Opisane uchybienie nie daje jednak podstaw do uwzględnienia skargi, albowiem zasadnie organ określił stronie skarżącej przypadającą do zwrotu kwotę środków w oparciu o pozostałe okoliczności podniesione w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji uznał za niezasadne są podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia i nie zachodziła konieczność jego uzupełniania. Powołane przez organ okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną wydanych w sprawie decyzji, znajdują odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Ustalony przez organ stan faktyczny dawał zaś podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie art. 207 ust. 1 u.f.p. i żądania zwrotu środków w trybie określonym w art. 207 ust. 8 i 9 tej ustawy. W ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zaistniała możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE. Świadczą o tym przede wszystkim opóźnienia w realizacji projektu powodujące ryzyko niezrealizowania projektu w terminie oraz utrata źródeł finansowania projektu. Następnie skarżąca, na podstawie art. 173 § 1 ustawy prawo postępowania przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325); dalej "p.p.s.a.", wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1818/20. I. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: 1) Art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 207 ust. 9 pkt 1 i ust. 11 u.f.p. w zw. z § 2 ust. 2 pkt 1 i 2, § 9 ust. 1 i 2, § 14 ust. 2 pkt 4, § 19 ust. 1 i 4, § 25 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz § 25 ust. 2 pkt 4 i 5 umowy o dofinansowanie poprzez i. ich błędne zastosowanie, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że PARP zasadnie określił stronie skarżącej przypadającą do zwrotu kwotę środków, gdyż w ocenie organu I i II instancji, a co zostało podtrzymane w zaskarżonym wyroku, beneficjent naruszył ww. postanowienia Umowy, ii. bezpodstawne wypowiedzenie Umowy ze skutkiem natychmiastowym w dniu 18 grudnia 2018 r., a w konsekwencji przyjęcie, iż w sprawie doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., a tym samym naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., co w ocenie Instytucji Zarządzającej uzasadniało dochodzenie zwrotu całości dofinansowania w związku z naruszeniem aktów prawa krajowego i unijnego a co podtrzymał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, podczas gdy: i. wypowiedzenie Umowy o dofinansowanie w dniu 18 grudnia 2018 r. było bezpodstawne, gdyż nie doszło do spełnienia ww. przesłanek wynikających z treści Umowy, które uzasadniałyby wypowiedzenie ze skutkiem natychmiastowym, a ewentualne uchybienia w trakcie realizacji Projektu były przede wszystkim wynikiem nienależytego wykonania Umowy przez PARP, w szczególności bezpodstawnego jej wypowiedzenia w dniu 13 lipca 2018 r., a która to bezpodstawność została stwierdzona przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, lecz pominięta przy podstawach rozstrzygnięcia; ii. beneficjent pomimo bezpodstawnego wypowiedzenia Umowy w dniu 13 lipca 2018 r., realizował Projekt zgodnie z Umową o dofinansowanie, a wskazywane przez organ przesłanki drugiego wypowiedzenia, tj.: • brak aktualizacji wskazanych pozycji we wniosku o płatność zaliczkową nr POPR.01.03.02-06-003/16-005-01, • brak dokonania korekty kwoty wnioskowanej zaliczki, • nieprzedłożenie zaktualizowanego harmonogramu płatności oraz harmonogramu rzeczowo-finansowego, • brak wyjaśnień, odnośnie do tego, które z zadań będzie finansowane jako zaliczki oraz czy środki te zostaną przekazane członkom konsorcjum beneficjenta, • utratę źródła finansowania Projektu i nieprzedstawienie alternatywnego źródła jego finansowania, • brak postępów w realizacji Projektu w stosunku do obowiązującego harmonogramu rzeczowo-finansowego, nie uzasadniały wypowiedzenia Umowy ze skutkiem natychmiastowym, a ponadto były skutkiem wstrzymania realizacji Projektu z uwagi na niewypełnianie zobowiązań umownych przez PARP oraz pozorne, bezpodstawne wypowiedzenie Umowy w dniu 13 lipca 2018 r., iii. w toku postępowania administracyjnego ani PARP ani MFiPR nie wykazały, iż doszło do nieprawidłowego wydatkowania środków z uwagi na rzekome nieprawidłowości w Projekcie powstałe w wyniku działania beneficjenta, jak również nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, a co prowadzi do wniosku, iż beneficjent realizował Projekt zgodnie z brzmieniem Umowy o dofinansowanie, nie naruszając obowiązujących aktów prawa krajowego i unijnego, a w ramach Projektu nie nastąpiła nieprawidłowość, która mogłaby uprawniać do wypowiedzenia Umowy o dofinansowanie przez PARP w dniu 18 grudnia 2018 r., co wykluczało możliwość żądania zwrotu dofinansowania decyzją MFiPR w trybie art. 207 ust. 9 pkt. 1 i ust. 11 u.f.p. utrzymującą w mocy decyzję PARP, wobec czego żądanie zwrotu dofinansowania jest bezpodstawne: 2) Naruszenie art. 2 pkt 36 oraz art. 143 ust. 2 rozporządzenia ogólnego w zw. z art. 184 u.f.p. poprzez ich błędne zastosowanie, a tym samym naruszenie zasad zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów związanych z realizacją środków europejskich poprzez podzielenie przez WSA w Warszawie stanowiska organu I i II instancji, z którego wynika, iż rzekome naruszenia Umowy o dofinansowanie wypełniają definicję nieprawidłowości określoną w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia ogólnego, tj. że w niniejszej sprawie zaistniała możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE, o czym świadczą przede wszystkim opóźnienia w realizacji Projektu powodujące ryzyko jego niezrealizowania w terminie oraz utrata źródeł dofinansowania Projektu, a w konsekwencji bezzasadne: i. utrzymanie przez WSA w Warszawie zobowiązania beneficjenta do zwrotu środków pomimo braku przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ewentualnej nieprawidłowości i braku wykazania przez organ I, a następnie II instancji, wystąpienia konstytutywnych przesłanek składających się na pojęcie nieprawidłowości w postaci (i) działania lub zaniechania Fundacji (ii) stanowiącego naruszenie prawa (iii) powodujące lub mogące spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, poprzez obciążenie budżetu Unii Europejskiej nieuzasadnionym wydatkiem, uzasadniające możliwość nałożenia korekty, ii. żądanie od beneficjenta zwrotu całości dofinansowania w sytuacji, w której organ I, a następnie II instancji nie określiły, czy stwierdzone przez nich rzekome uchybienia mają charakter nieprawidłowości, a jeżeli tak, czy uzasadniają nałożenie na beneficjenta korekty finansowej i w jakiej wysokości, podczas gdy w ramach Projektu nie zaistniała możliwość uszczuplenia środków unijnych, gdyż Projekt był przez beneficjenta realizowany prawidłowo i zgodnie z harmonogramem do momentu bezpodstawnego - co zostało stwierdzone przez WSA w Warszawie - wypowiedzenia Umowy o dofinansowanie przez PARP w dniu 13 lipca 2018 r., a wypowiedzenie Umowy w dniu 18 grudnia 2018 r. ze względu na rzekomy brak realizacji Projektu zgodnie z jej postanowieniami było w rzeczywistości bezpośrednim wynikiem wyłącznie nienależytego wykonania zobowiązań umownych przez PARP; 3) Naruszenie art. 207 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 481 kodeksu cywilnego, dalej "k.c." poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez WSA w Warszawie, iż organ administracji publicznej nie ma możliwości odstąpienia zasad naliczania odsetek, a tym samym, że zachodzą bezwzględne przesłanki do zastosowania ww. przepisu i wezwania beneficjenta do zwrotu pobranych w ramach dofinansowania środków wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji (niezależnie od faktu bezpodstawności samego wezwania do zwrotu środków), podczas gdy: i. w okolicznościach niniejszej sprawy wezwanie do zwrotu dofinansowania jest bezpośrednio powiązane z wypowiedzeniem przez PARP Umowy o dofinansowanie, która ma charakter cywilnoprawnego stosunku prawnego, podlegającego regułom wynikającym z przepisów prawa cywilnego, w tym w szczególności Kodeksu cywilnego, ii. analizując reżim naliczania odsetek w niniejszej sprawie organ I i II instancji powinien był odstąpić od literalnej wykładni art. 207 u.f.p., kierując się względami celowościowymi i słusznościowymi, z których wynikałoby, iż zastosowanie ww. przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy jest sprzeczne z szeregiem zasad prawa unijnego i nie znajduje jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia na gruncie przepisów krajowych, co prowadzi do wniosku, iż żądając zwrotu dofinansowania, organ I i II instancji powinien był zastosować cywilnoprawny reżim naliczania odsetek okrezlony w art. 481 k.c., który uzależnia moment naliczania odsetek od momentu wymagalności roszczenia; II. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe i powierzchowne, pomimo swojej pozornej obszerności, a także wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie przez WSA w Warszawie zaskarżonego wyroku, które stanowi powtórzenie błędnych tez organu I i II instancji poprzez: i. bezzasadne przyjęcie, iż organ II instancji nie naruszył art. 10 § 1 w zw. z art. 81 oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej czynnego udziału w sprawie z uwagi na wydanie decyzji MFiPR przed upływem wyznaczonego przez organ II instancji terminu na zapoznanie się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni, podczas gdy skarżąca w wyznaczonym terminie, tj. z dniem 18 sierpnia 2020 r. skierowała do MFiPR pisemne stanowisko beneficjenta w postępowaniu administracyjnym, w którym uzupełniła twierdzenia wskazane w dotychczasowych stanowiskach w związku z zaistnieniem okoliczności faktycznych istotnych dla rozpoznania sprawy, wnosząc zarazem o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z przedłożonych ze stanowiskiem dokumentów na okoliczności w nim wskazane, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż organ II instancji: • uniemożliwił beneficjentowi wypowiedzenie się co do materiału zebranego w sprawie, • pozbawił skarżącą możliwości żądania przeprowadzenia dowodów mających znaczenie dla sprawy ze względu na nowe, istotne okoliczności faktyczne, a co stanowi zaniechanie przez organ II instancji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jak również możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów i prowadzi do uchybienia przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością zaskarżonej decyzji MFiPR; ii. brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich pozostałych zarzutów skarżącej, jak również okoliczności podnoszonych w stanowisku skarżącej z dnia 28 grudnia 2020 r. w postępowaniu przed Sądem I instancji, (dalej jako: "Stanowisko"), a co w konsekwencji prowadzi do wniosku o nierozpoznaniu istoty Skargi. W szczególności Sąd I instancji pominął: • zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie przez MFiPR decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję PARP, podczas gdy w sprawie doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania tj. art. 7, art., 75, art. 77, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 81 a k.p.a., a co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji MFiPR; • przedstawione w Stanowisku nowe, istotne okoliczności w sprawie dotyczące bezpodstawnego wypowiedzenia Umowy przez PARP w dniu 18 grudnia 2018 r.; iii. brak samodzielnej oceny całokształtu sprawy i niezastosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a., w sytuacji, w której w celu wyjaśnienia zasadności wypowiedzenia Umowy w dniu 18 grudnia 2018 r. konieczne jest przeprowadzenie dowodów uzupełniających; co prowadzi do wniosku, iż Sąd I instancji uchybił procedurze w zakresie postępowania dowodowego, błędnie ustalając stan faktyczny niniejszej sprawy, a tym samym nie mógł właściwie rozpoznać istoty Skargi; 2) Art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii prawnej dr hab. R. P., prof. UMCS (dalej jako: "Opinia") powołując się na okoliczność, iż wniosek ten nie może być uwzględniony, gdyż opinia prawna nie jest dokumentem w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy: i. dowód z dokumentu zawierający tzw. prywatną opinię biegłego może być dopuszczony przez sąd administracyjny dla oceny, czy organy administracji publicznej ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z unormowaniami procedury administracyjnej, a następnie tego, czy prawidłowo dokonały subsumpcji przepisu prawa materialnego do poczynionych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji ii. dopuszczenie dowodu z Opinii było uzasadnione z uwagi na wskazywane przez skarżącą wątpliwości co do ustalonych przez Organ I i II instancji i okoliczności faktycznych, jak również brak przeprowadzenia w toku postępowania administracyjnego odpowiedniego postępowania wyjaśniającego sporne kwestie, w tym podnoszone przez Fundację uchybienia co do kompletności zebrania materiału dowodowego. Naruszenie ww. przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe sporządzenie uzasadnienia i rozpoznanie sprawy, w szczególności rozpoznanie istoty wszystkich zarzutów skargi wniesionej przez skarżącą, jak również przeprowadzenie dowodów uzupełniających prowadziłoby do jej uwzględnienia, co czyni stwierdzone uchybienia przepisom procesowym doniosłymi. III. Wskazując na przytoczone podstawy skargi kasacyjnej wniosła o: 1. w trybie art. 188 p.p.s.a. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji MFiPR i poprzedzającej ją decyzji PARP oraz umorzenie postępowania administracyjnego w całości; 2. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; 3. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a.; 4. zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 203 p.p.s.a.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przed odniesieniem się do jej poszczególnych zarzutów przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (której w niniejszej sprawie nie stwierdzono), a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione zarzuty wskazane w pkt II ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw by uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia ustawowych wymagań. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd I instancji zawarł w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA w kwestionowanym zakresie. Natomiast okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 470/14; te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Zgodnie z poglądem akceptowanym zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest, aby z wywodów sądu wynikało, dlaczego uznał, iż w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze - tak, jak ma to miejsce w omawianym uzasadnieniu. Wobec powyższego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji okazał się chybiony. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. zawarty w pkt II ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala zatem jedynie w drodze wyjątku przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu - a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2008 r., sygn. akt II GSK 318/08, tamże). Ponadto możliwość jego przeprowadzenia uzależniona jest od uznania Sądu, który postępowanie takie przeprowadzić może, lecz nie musi. Powyższy przepis należy bowiem odczytywać z uwzględnieniem generalnej zasady, wyrażonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Zasada ta oznacza, że sąd administracyjny nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia jedynie, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody. Sąd administracyjny, który jest co do zasady sądem prawa, a nie faktu, może dokonywać jedynie ustaleń, służących mu przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Podkreślić należy, że postępowanie dowodowe, jakie sąd może przeprowadzić na podstawie wskazanego przepisu służyć ma celowi postępowania sądowoadministracyjnego, określonemu w art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a., a więc kontroli legalności działania organów administracji publicznej. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Sąd nie może zatem jak wskazano powyżej, w ramach postępowania dowodowego ustalać stanu faktycznego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a może jedynie dokonywać takich ustaleń, które przyczynić się mają do prawidłowej oceny legalności zaskarżonego aktu (por. H.Knysiak-Molczyk w T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 357-369 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). Ponadto w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie uzupełniał postępowania dowodowego - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie mógł naruszyć art. 106 § 3 p.p.s.a. Z tych samych względów nie mogło dojść do naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2009 r., sygn. akt II FSK 1886/07, tamże). Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być bowiem skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy sąd I instancji takiego uzupełniającego postępowania dowodowego nie przeprowadził, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy przy tym do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1592/14; wyrok NSA z 25 października 2015 r. sygn. akt I OSK 300/14; wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1306/08, tamże), a tym bardziej ustaleń faktycznych, które nie są kwestionowane, lecz odmiennie oceniane (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 840/11, wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2501/15, tamże). Wobec powyższego, wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie miał zatem obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego. Tym samym Sąd I instancji nie naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. nie korzystając ze swojego uprawnienia (a nie obowiązku) przeprowadzenia dowodu z prawnej opinii prywatnej dr hab. R. P. Odnosząc się do zarzutów prawa materialnego należy wskazać, z uwagi na kompleksowy charakter zarzutów opartych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna je łącznie. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że sama okoliczność posłużenia się przez stronę skarżąca promesą, co do której istniało wyłącznie podejrzenie, że została ona podpisana przez osobę do tego nieumocowaną, nie mogła– jak stwierdził Sąd I instancji - stanowić podstawy do uznania, że pobrane przez stronę skarżącą środki były nienależne bądź też, że były one wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Natomiast na dzień wydania zaskarżonej decyzji brak było orzeczenia sądu karnego, który potwierdziłby jej fałszywość, czy też orzeczenia wydanego w sprawie cywilnej, które potwierdziłoby jej nieskuteczność. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy skarżąca kasacyjnie spółka jest zobowiązana do zwrotu otrzymanych środków otrzymanych w ramach projektu pn. Centrum Nauki [...], realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014-2020, dalej "POPW", Oś Priorytetowa I: Przedsiębiorcza Polska Wschodnia, Działania 1.3 Ponadregionalne powiązania kooperacyjne, Poddziałanie 1.3.2 Tworzenie sieciowych produktów przez MSP w wysokości 1 596 980,00 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia dokonania zwrotu. Materialną podstawą zaskarżonej decyzji jest przede wszystkim art. 207 ust. 1 u.f.p. Przepis ten przewiduje, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są "wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem", "wykorzystane z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 u.f.p., "pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości" (pkt 1-3), podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 206 ust. 1 i 2 u.f.p., szczegółowe warunki dofinansowania projektu - określa umowa o dofinansowanie projektu. Umowa powinna określać w szczególności: opis projektu lub zadania, w tym cel, na jaki przyznano środki, i termin jego realizacji; harmonogram dokonywania wydatków, obejmujący okres co najmniej jednego kwartału; wysokość przyznanych środków; zobowiązanie do poddania się kontroli i tryb kontroli realizacji projektu lub zadania; zobowiązanie do stosowania wytycznych; formy zabezpieczeń należytego wykonania zobowiązań wynikających z umowy; warunki rozwiązania umowy ze względu na nieprawidłowości występujące w trakcie realizacji projektu; warunki i terminy zwrotu środków, w tym środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny. Z tej regulacji prawnej wynika, że dofinansowanie projektu czy zadania są ściśle powiązane z terminem jego realizacji, harmonogramem wydatków oraz sposobem końcowego rozliczenia. Istotne znaczenie ma tutaj zobowiązanie do poddania się kontroli i tryb kontroli realizacji projektu lub zadania. Zapisy umowy w tym przedmiocie są elementem realizacji projektu - przedsięwzięcia realizowanego w ramach programu operacyjnego na podstawie umowy o dofinansowanie, zawieranej między beneficjentem a instytucją zarządzającą, instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą. Beneficjent, jako strona stosunku prawnofinansowego ponosi odpowiedzialność prawną za prawidłowość wykorzystania dofinansowania. Przy rozliczaniu otrzymanego dofinansowania na beneficjencie ciąży obowiązek wykazania posiadaną dokumentacją, że środki zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem; wykorzystane bez naruszenia procedur obowiązującymi przy ich wykorzystaniu; pobrane należnie i nie w nadmiernej wysokości. Beneficjent może zachować dofinansowanie wyłącznie pod warunkiem zrealizowania całości zadań oraz wypełnienia przez niego wszelkich obowiązków wynikających z umowy. Jak ustaliły organy, a co zaakceptował Sąd I instancji Projekt nie był realizowany zgodnie z umową o dofinansowanie. Konsekwencją powyższego jest fakt wystąpienia nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Przy czym "nieprawidłowość" oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. W myśl art. 184 ust. 1 u.f.p. pod pojęciem procedur, których naruszenie, stosownie do art. 207 ust. 1 pkt 2, stanowi podstawę zwrotu dofinansowania należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej oraz inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 14 lipca 2016 r., w sprawie C - 406/14). Zaznaczyć należy, że tak Komisja Europejska, jak i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego. W związku z czym za nieprawidłowość uznaje się zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, że do popełnienia nieprawidłowości, z punktu widzenia art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii. Przepisy unijne regulacjom krajowym pozostawiły natomiast kwestię określenia trybu postępowania w sprawie ustalenia, czy doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Mający zastosowanie w sprawie przepis art. 207 ust. 1 u.f.p. nie używa terminu "nieprawidłowości" (zdefiniowanego w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013), lecz terminów – "wykorzystanie niegodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur", "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości". Zastosowane zwroty nie zmieniają jednak faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu UE, w celu usuwania nieprawidłowości, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami UE i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, zwroty użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 5056/16, tamże). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma wątpliwości, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu UE, w celu usuwania nieprawidłowości, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami UE i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, zwroty użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" Mając powyższe na względzie, do stwierdzenia nieprawidłowości wymagane jest kumulatywne spełnienie trzech elementów. Pierwszy to naruszenie jakiegokolwiek przepisu prawa, drugi element to naruszenie prawa musi być wynikiem działania lub zaniechanie beneficjenta. Trzeci element ma miejsce wówczas, gdy naruszenie to powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. Uwzględniając treść art. 207 u.f.p. jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji zasadnie zaakceptował spełnienie powyższych przesłanek co do zwrotu dofinansowania. Przyznane dofinansowanie (z budżetu unijnego i krajowego) stanowią środki publiczne, którym - gdy chodzi o ich udzielanie, przekazywanie i rozliczanie - towarzyszy szczególnego rodzaju reżim prawny. Beneficjent pomocy finansowej z racji jej przyznania i zatwierdzenia nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia ściśle określone warunki. Te warunki mogą także wynikać z postanowień umowy o dofinansowanie, których beneficjent z własnej woli zobowiązał się przestrzegać. Z regulacji zawartych w art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, przy czym te "inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 powyższej ustawy, to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzającą (por. wyroki NSA z dnia 17 maja 2017 r., o sygn. akt II GSK 2420/15 i z dnia 9 stycznia 2014 r., o sygn. akt II GSK 1546/12, tamże). Za naruszenie owych procedur można uznać wszelkie odstępstwa od zapisów umowy lub też naruszenie przepisów prawa unijnego czy krajowego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę (uszczerbek) w budżecie ogólnym UE. Z tego powodu wszelkie nieprawidłowości, które potencjalnie mogą skutkować wypłatą środków, które nie powinny być wypłacone w myśl warunków umowy lub przepisów prawa, są traktowane, jako nieprawidłowość. W tym stanie rzeczy organy obu instancji zasadnie w niniejszej sprawie uznały, że skarżąca dopuściła się naruszeń prawa, które mogły spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, określających sposób jej realizacji, stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka, o której mówi art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Niezrealizowanie przez beneficjenta celów projektu objętego umową musi być przy tym kwalifikowane jako nieprawidłowość z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, gdyż prowadzi do szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, wynikającej z niecelowego wydatkowania środków finansowych, tj. wydatkowania ich na działania, które nie doprowadziły do realizacji celu. Ustalony przez organ i zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny dawał podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie art. 207 ust. 1 u.f.p. i żądania zwrotu środków w trybie określonym w art. 207 ust. 8 i 9 tej ustawy. Sąd I instancji dokonując oceny ustaleń faktycznych stwierdził, że skarżąca nie dotrzymała postanowień umowy gdyż stosownie do § 14 ust 2 pkt 4 umowy o dofinansowanie projektu zobowiązała się do przekazywania Instytucji Pośredniczącej, we wskazanym terminie, wszystkich dokumentów i informacji związanych z realizacją Projektu, których Instytucja Pośrednicząca zażąda w okresie realizacji Projektu oraz w okresie wskazanym w § 19 ust. 1-4. Pismem z dnia 30 października 2018 r. PARP zwróciła się do Fundacji o złożenia wyjaśnień i uzupełnienie wniosku we wskazanym w wezwaniu zakresie. Fundacja wykonała powyższe wezwanie jedynie w zakresie przekazania kopii kontynuacji polisy ubezpieczenia nieruchomości, wyjaśniając w piśmie z dnia 6 listopada 2018 r., że realizacja projektu wiąże się z koniecznością przeprowadzenia kompleksowego procesu inwestycyjnego, który był prowadzony ale został wstrzymany i niezakończony w wyniku okoliczności przez nią niezawinionych. Nie przekazała aktualizacji harmonogramu rzeczowo-finansowego, harmonogramu płatności, wskazania zadań, które planuje finansować z wnioskowanej kwoty zaliczki oraz wskazania czy będą to środki, które z uwagi na konstrukcję konsorcjum będą przekazane członkom konsorcjum. Nie przedstawiła też aktualizacji wniosku o płatność w zakresie postępu rzeczowego realizacji projektu, problemów powstałych w trakcie realizacji Projektu oraz planowanego przebiegu realizacji Projektu. Fundacja wskazała, że prace budowlane nie zostały nawet rozpoczęte w sezonie, w którym mogły być prowadzone. Fundacja wniosła też o zmianę terminu zakończenia realizacji projektu, tj. o jego przedłużenie do 28 czerwca 2021 r. Co istotne w kontekście zarzucanego wpływu wypowiedzenia umowy przez PARP z dnia z 13 lipca 2018 r na nie wypełnienie w późniejszym czasie warunków umowy w tym nie przekazanie dokumentów i informacji, Fundacja nie wskazała na taką przyczynę w odpowiedzi na wezwanie. Ponadto Fundacja nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie PARP z dnia 9 listopada 2018 r. w zakresie potwierdzenia aktualności przekazanej dokumentacji związanej z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę członków konsorcjum wspólnie realizujących Projekt. Nie przedstawiła również (w ramach informacji i dokumentów których przekazania domagała się PARP) alternatywnego źródła finansowania Projektu, potwierdzającego możliwość jego kontynuowania. Z kolei brak możliwości uruchomienia przyjętego przez PARP na etapie podpisania umowy źródła finansowania Projektu z pożyczki zadeklarowanej przez S. sp. z o.o. oznaczał zdaniem organu, a co zostało zaaprobowane przez Sąd I instancji, że Fundacja nie posiadała środków finansowych wystarczających na dalszą realizację Projektu, a zgodnie z § 9 umowy zobowiązała się do zapewnienia płynności finansowej projektu (ust. 1) oraz do pokrycia ze środków własnych wszelkich wydatków niekwalifikowanych w ramach projektu oraz wniesienia wkładu własnego (ust. 2). Należy przy tym zwrócić uwagę co podkreślał organ, że większość dofinansowania była przekazywana, zgodnie z umową o dofinansowanie, w drodze refundacji, a więc dopiero po poniesieniu i właściwym udokumentowaniu wydatków. Sąd I instancji za organem wskazał na opóźnienia w realizacji Projektu oraz brak wykazania postępu w realizacji Projektu w stosunku do obowiązującego harmonogramu rzeczowo-finansowego, które rodziły ryzyko niezrealizowania umowy w terminie określonym w § 8 umowy, tj. do dnia 28 czerwca 2020 r. Wydłużenie okresu realizacji Projektu oznaczałoby niespełnienie jednego z kryteriów wyboru projektu. Okres realizacji projektu wskazany był także we wniosku o dofinansowanie oraz harmonogramie realizacji projektu i nie mógł przekroczyć 36 miesięcy. Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organu, że w niniejszej sprawie zaistniała możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE. Świadczą o tym przede wszystkim opisane wyżej opóźnienia w realizacji Projektu powodujące ryzyko niezrealizowania Projektu w terminie oraz utrata źródeł finansowania Projektu. Należy podkreślić liczne warunki którymi jest obwarowane tego rodzaju wsparcie finansowe i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent je spełnia. Te warunki mogą także wynikać z postanowień umowy o dofinansowanie, których beneficjent zobowiązał się przestrzegać. Ze względu na brak realizacji przez stronę zobowiązań wynikających z umowy, PARP wypowiedziała umowę o dofinansowanie pismem z dnia 18 grudnia 2018 r. powołując się na wypełnienie przesłanek wynikających z postanowień umowy, tj. § 25 ust. 1 pkt 3 i 4 umowy (za jednomiesięcznym okresem wypowiedzenia) oraz § 25 ust. 2 pkt 4 i 5 umowy (ze skutkiem natychmiastowym). Po rozwiązaniu umowy i bezskutecznym upływie terminu do zwrotu środków, konieczne stało się wszczęcie przez organ I instancji postępowania administracyjnego celem wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu. Należy przypomnieć, że podstawą do wydania decyzji był art. 207 ust. 1 u.f.p. Rozwiązanie umowy było jednym z elementów stanu faktycznego, rodzącym jedynie skutki cywilnoprawne w zakresie wzajemnych rozliczeń stron umowy i nie przesądzało o konieczności orzeczenia zwrotu środków. Przepisy u.f.p. nie uzależniają wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków, jak też wydania decyzji w tym przedmiocie od rozwiązania umowy o dofinansowanie. W rezultacie kwestia dopuszczalności oraz zasadności wypowiedzenia umowy o dofinansowanie nie ma przesądzającego znaczenia dla wyniku sprawy i nie podlega badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dotyczącym kontroli legalności decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy. Ocena taka wykracza poza ramy sądowej kontroli administracji publicznej. Rozstrzygnięcie sporu, co do umowy cywilnoprawnej należy do sądu powszechnego. W sprawie ocenie podlegało natomiast to, czy zaistniały podstawy do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p. Ze stanu faktycznego sprawy nie zakwestionowanego skutecznie przez stronę wynika, że skarżąca naruszyła procedurę realizacji projektu, gdyż nie zrealizowała przedmiotu umowy, na który otrzymała dofinansowanie. W rozpoznawanej sprawie chodzi o brak dochowania przez beneficjenta istotnych wymogów realizacji projektu wynikających z umowy, co przekłada się na szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, wynikającą ze sfinansowania nieuzasadnionego wydatku z tego budżetu. WSA w Warszawie uznał za prawidłowe stanowisko organów, że Fundacja na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. jest zobowiązana do zwrotu przyznanych środków w całości. Skoro zatem z bezspornych ustaleń faktycznych wynika, że objęte obowiązkiem zwrotu środki wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., to ich zwrot znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego a do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów. Odnosząc się do ostatniego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego zawartego w pkt I ppkt 3., w którym autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 207 ust. 1 u.f.p. w związku z art. 481 k.c. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd I instancji, iż organ administracji publicznej nie ma możliwości odstąpienia od zasad naliczania odsetek, a tym samym, że zachodzą bezwzględne przesłanki do zastosowania ww. przepisu i wezwania beneficjenta do zwrotu pobranych w ramach dofinansowania środków wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji (niezależnie od faktu bezpodstawności samego wezwania do zwrotu środków), w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest bezpodstawny. Autor skargi kasacyjnej błędnie stoi na stanowisku, że organ żądając zwrotu dofinansowania, powinien był zastosować cywilnoprawny reżim naliczania odsetek określony w art. 481 Kodeksu cywilnego, który uzależnia moment naliczania odsetek od momentu wymagalności roszczenia. Na podstawie analizy regulacji ustawowych i umownych dotyczących stosunku dofinansowania, Naczelny Sad Administracyjny podkreśla, że nie wszystkie elementy tej relacji mają charakter cywilnoprawny. Ustawodawca wprowadził do tych stosunków prawnych, łączących strony umowy o dofinansowanie, elementy publicznoprawne, stanowiące dodatkowe gwarancje, które zapewniają prawidłową realizację umowy. Wyposażył instytucję zarządzającą w atrybut władzy administracyjnej w postaci orzekania o zwrocie dofinansowania w drodze decyzji administracyjnej. Postanowił o tym wprost w art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. Według tego przepisu do zadań instytucji zarządzających należy w szczególności odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. Przepis ten koresponduje z art. 207 ust. 9 w związku z ust. 11 u.f.p. stanowiącym, że po upływie terminu do dobrowolnego zwrotu środków organ instytucji zarządzającej (pośredniczącej lub wdrażającej) wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków". Ponadto należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem europejskim są środkami publicznymi stanowiącymi nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (art. 60 pkt 6 u.f.p.), a zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących tych należności stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. W konsekwencji organ orzekając o zwrocie środków nie działa jako kontrahent umowy o dofinansowanie, lecz samodzielnie, działając w sposób władczy, określa kwotę środków, biorąc pod uwagę charakter i wagę naruszenia przepisów prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo wyjaśnił tą kwestię Sąd I instancji wskazując, że przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. zawiera unormowanie, że w przypadku pobrania środków wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 bądź pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości organ jest zobowiązany do dochodzenia ich zwrotu wraz z odsetkami liczonymi w sposób wskazany w ustawie. Ustawodawca jednoznacznie wskazał, że beneficjent zwraca środki wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, które są liczone od dnia przekazania tych środków. Wobec powyższego organ nie ma możliwości odstąpienia od zasad naliczania odsetek (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 349/18, tamże) i czego prawidłowo nie zrobił, wbrew oczekiwaniom autora skargi kasacyjnej. Tak więc i te omówione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. W ocenie NSA, w świetle przedstawionych okoliczności faktycznych nie budzi żadnych wątpliwości uznanie przez Sąd I instancji w ślad za organami, iż w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki ustawowe do wydania decyzji określającej kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej, opłatę za sporządzenie uzasadnienia wyroku, wpis od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).