I GSK 1036/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1445/22 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności solidarnej z tytułu zwrotu dofinansowania z udziałem środków europejskich 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz J. S. kwotę 1240 (jeden tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 marca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1445/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę J. S. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z 1 kwietnia 2022 r. w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności za zaległości w zapłacie należności z tytułu zwrotu dofinansowania. W sprawie organy ustaliły następujący stan faktyczny. Pismem z 29 stycznia 2016 r., doręczonym 18 lutego 2016 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości wezwała spółkę B.P." sp. z o. o. z siedzibą w Kielcach, do zwrotu dotacji, wyznaczając na to 14 – dniowy termin od doręczenia tego pisma. Członkiem zarządu tej spółki był skarżący. Obowiązek zwrotu środków wynikał ze stwierdzonych nieprawidłowości w wykonaniu umowy o dofinansowanie zawartej 11 czerwca 2012 r. pomiędzy PARP i beneficjentem. Jej przedmiotem była realizacja projektu "Stworzenie e-usługi wirtualnego doradcy budowlanego opartej o system ekspercki z elementami sztucznej inteligencji". W dniu 2 kwietnia 2016 r. w placówce pocztowej operatora świadczącej pocztowe usługi powszechne w Republice Czeskiej nadano wniosek o ogłoszenie upadłości tej spółki. Wniosek ten sąd upadłościowy oddalił. Decyzją z 29 listopada 2016 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości zobowiązała "B.P" sp. z o. o. do zwrotu dotacji wraz z odsetkami. W związku z brakiem wpłaty przez beneficjenta środków wynikających z powyższej decyzji organ wystawił tytuł wykonawczy. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Kielcach poinformował organ, iż dotychczasowe prowadzone postępowanie egzekucyjne wobec majątku spółki okazało się bezskuteczne. Następnie Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości decyzją z 11 czerwca 2021 r. orzekła o solidarnej odpowiedzialności skarżącego za zobowiązania spółki określone w decyzji z 29 listopada 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie zaistniały pozytywne przesłanki, wynikające z art. 116 § 1 i § 2 ustawy z 29 sierpnia. 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm.) - dalej: "o.p.". Organ ustalił, że skarżący pełnił funkcję prezesa zarządu spółki od 14 grudnia 2011 r., także w okresie powstania należności publicznoprawnych spółki i brak jest informacji o zaprzestaniu pełnienia funkcji. Z kolei przesłanka bezskuteczności egzekucji zrealizowała się na skutek wydania przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Kielcach postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji administracyjnej. Minister Funduszy i Polityki Regionalnej uznał za prawidłowe ustalenie organu pierwszej instancji, że skarżący nie zgłosił wniosku o upadłość we właściwym czasie. Organ odwoławczy wskazał, że pojawienie się nieprawidłowości powstało wcześniej niż rozwiązanie umowy o dofinansowanie, a kolejne pisma tylko potwierdzały obowiązek zwrotu dofinansowania, a nie tworzyły nowego zobowiązania. O wystąpieniu stanu niewypłacalności świadczyło nieskładanie przez spółkę obowiązkowych sprawozdań finansowych oraz oddalenie wniosku o ogłoszenie upadłości. Organ dodał, że początek terminu z art. 118 § 1 o.p. - pięciu lat na wydanie decyzji w przedmiocie odpowiedzialności solidarnej należy liczyć najwcześniej od stwierdzenia nieprawidłowości i daty przekształcenia się jej w zaległość. Natomiast na podstawie art. 66a ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r, o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.) - dalej: "u.f.p." terminy, o których mowa w ust. 1, stosuje się także w przypadku odpowiedzialności osób trzecich za zobowiązania do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p. Przywołano także brzmienie art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. L 95/312 z dnia 23.12.1995 r.) – dalej: "rozporządzenie nr 2988/95". i wskazano że termin do wydania decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności należy liczyć od końca 2016 r., a zatem upłynął wraz z końcem 2021 r. Oddalając skargę, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniosek o ogłoszenie upadłości był wnioskiem spóźnionym i jako taki nie wypełnia przesłanki określonej w art. 116 § 1 pkt 1 lit. a o.p. Skoro wniosek o ogłoszenie upadłości został oddalony z powodu braku majątku na zaspokojenie kosztów postępowania, to tym samym był on spóźniony w stosunku do "właściwego czasu", o którym mowa w art. 116 § 1 pkt 1 lit. a o.p. Sąd zaznaczył, że organy prawidłowo ustaliły, że spółka nie prowadzi działalności gospodarczej, dotychczasowe postępowania egzekucyjne były całkowicie bezskuteczne, nadto już w latach 2012-2015 spółka nie składała sprawozdań finansowych, zeznań podatkowych itp., zatem stan niewypłacalności jedynie utrwalał się. Natomiast odnosząc się do zarzutu przedawnienia wskazano, że termin do wydania decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności liczony zgodnie z art. 118 § 1 o.p. (i art. 66 b ust. 1 u.f.p.) upływał z dniem 31 grudnia 2021 r. Natomiast decyzja organu pierwszej instancji została doręczona 28 czerwca 2021 r. Skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczyły: a) art. 116 o.p. poprzez jego zastosowanie, pomimo że: warunkiem sine qua non jego zastosowania jest istnienie zaległości podatkowej po stronie dłużnika głównego, zaś w danym stanie faktycznym organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję o odpowiedzialności osoby trzeciej - członka zarządu (skarżącego) po wygaśnięciu (na skutek przedawnienia) zobowiązania po stronie dłużnika głównego oraz pomimo że w sprawie nie wystąpiła pozytywna przesłanka odpowiedzialności skarżącego w postaci bezskuteczności egzekucji względem dłużnika głównego, bo egzekucja przeciwko dłużnikowi głównemu nigdy nie była prowadzona oraz że w sprawie zgłoszono w terminie wniosek o ogłoszenie upadłości, który powstał – zdaniem skarżącego – 3 marca 2016 r.; b) art. 66b u.f.p. poprzez jego zastosowanie w sprawie, pomimo iż został dodany do ustawy z mocą obowiązywania od dnia 21.08.2022 r., a w konsekwencji nie może mieć zastosowania do niniejszej sprawy; c) art. 118 § 1 w związku z art. 116 o.p. poprzez ich błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, że wydanie decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności na osobę trzecią przed upływem 5 lat od dnia końca roku kalendarzowego, w którym powstała zaległość dłużnika głównego, jest możliwe nawet w przypadku, gdy zobowiązanie dłużnika głównego wygasło; d) art. 116 o.p. poprzez jego błędną wykładnię w postaci przyjęcia, że tylko pozytywne rozpoznanie wniosku o ogłoszenie upadłości stanowi realizację przesłanki egzoneracyjnej, choć taki warunek (pozytywne rozstrzygnięcie wniosku) nie wynika z treści art. 116 o.p.; e) art. 66b u.f.p. poprzez jego zastosowanie w sprawie pomimo, iż został dodany do ustawy z mocą obowiązywania od dnia 21.08.2022 r., a w konsekwencji nie może mieć zastosowania do niniejszej sprawy; Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły po pierwsze art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a." albowiem została wydana w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., gdyż doszło do błędnego ustalenia, iż stan niewypłacalności spółki powstał w dniu 30 września 2014 r. tj., w dniu zakończenia realizacji projektu objętego dofinansowaniem, błędnego ustalenia, iż we właściwym czasie nie zgłoszono wniosku o ogłoszenie upadłości, że zachodzi przesłanka bezskuteczności egzekucji względem spółki. Po drugie zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja naruszała art. 105 § 1 k.p.a., bo postępowanie o ustalenie odpowiedzialności członka zarządu należało umorzyć jako bezprzedmiotowe wobec wygaśnięcia odpowiedzialności dłużnika głównego tj. spółki, co powinno skutkować uchyleniem decyzji przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, dlatego że jej zarzuty okazały się częściowo zasadne. Od razu zauważyć należy, że nieprecyzyjnie powołany w treści zarzutów skargi kasacyjnej art. 116 o.p. został sprecyzowany w uzasadnieniu środka odwoławczego, w którym wskazano stosowne jego paragrafy. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga kwestia momentu powstania zobowiązania publicznoprawnego i związany z tym początek biegu terminu przedawnienia wydania decyzji. W myśl bowiem art. 118 § 1 o.p. dopuszczalność wydania decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej jest ograniczona terminem pięciu lat od końca roku kalendarzowego, w którym "powstała zaległość podatkowa". Należy mieć jednak na uwadze to, że – z mocy odesłania zamieszczonego w art. 67 ust. 1 u.f.p. – przepisy o.p. podlegają w tej sprawie zastosowaniu odpowiedniemu, a zatem – jak opisywano już dawno w nauce i wskazywano w orzecznictwie NSA – w niejednorodny sposób (zob. J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3, s. 367, wyrok NSA z 26 marca 2024 r., I GSK 556/20, LEX nr 3718292). Pojęcie zaległości podatkowej zdefiniowane zostało w art. 51 § 1 o.p. i oznacza podatek niezapłacony w terminie płatności. Termin płatności podatku, którego obowiązek zapłaty opiera się na zasadzie samoobliczenia wynika z przepisu ustawy. Tymczasem, wprawdzie zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje także z mocy prawa, jednakże termin jego spełnienia – w myśl art. 207 ust. 9 u.f.p. – wskazywany jest w decyzji zobowiązującej beneficjenta do zwrotu, czyli w sposób charakterystyczny dla decyzji konstytutywnych, o którym mowa w przepisie art. 47 § 1 o.p. Przyjąć zatem należy, że wydawana na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. decyzja administracyjna w zakresie wskazanego w niej terminu wykonania nakładanego na beneficjenta obowiązku zwrotu pobranych środków ma charakter konstytutywny. Innymi słowy decyzja ta wprawdzie potwierdza wystąpienie nieprawidłowości i obowiązek zwrotu środków, ale powinność ta aktualizuje się dopiero z chwilą doręczenia bądź ogłoszenia decyzji administracyjnej. Zgodne z art. 207 ust. 9 u.f.p. jej wykonanie może nastąpić w zakreślonym terminie. W taki też zresztą sposób wskazano termin płatności w skierowanej do spółki decyzji. Upływ tego terminu należy zatem uznać za prawnie znaczący dla ustalenia momentu początku biegu terminu przedawnienia uregulowanego w art. 118 § 1 o.p. W konsekwencji nie można wiązać go z upływem terminu wskazanego w wezwaniu do zapłaty, wystosowanego do spółki, bowiem na tym etapie organ wykonuje jedynie swoje uprawnienia jako strona umowy wzajemnej, nie dysponując wówczas władztwem administracyjnym. Innymi słowy: przedmiotowe wezwanie do zapłaty dokonywane jest w reżimie zobowiązaniowego stosunku umownego, a nie w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Z tym ostatnim (tj. stosunkiem administracyjnoprawnym) mamy do czynienia dopiero wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane wezwanie do zapłaty nie uiścił żądanej przez organ kwoty w całości bądź w części. Wyjaśnić należy, że konstrukcja stosunku prawnego, nawiązywanego w celu pobrania i wydatkowania środków na realizację programów finansowanych europejskich ma charakter hybrydowy. Z jednej bowiem strony jest on przedmiotem umowy wzajemnej, zawieranej pomiędzy beneficjentem a udzielającym tych środków podmiotem w przedmiocie realizacji określonego przedsięwzięcia i sfinansowania go w zakresie wskazanym w tej umowie. Można byłoby zatem powiedzieć, że źródłem takiego zobowiązania jest ów stosunek umowny i to w reżimie prawa kontraktowego powinny być dochodzone roszczenia powstałe z tego tytułu. I rzeczywiście – sfera wykonywania umowy podlega unormowaniom prawa prywatnego, a spory na tym tle – objęte są kognicją sądu powszechnego. Umowa ta jednak tylko w pewnych aspektach wykazuje cechy objętego zasadą swobody umów kontraktu. Należy ona bowiem do tej kategorii umów, które zaliczane są w nauce prawa do umów administracyjnych, które – jak dotąd – nie doczekały się stosownych przepisów ogólnych (zob. na ten temat np. opracowania zamieszczone w monografii wieloautorskiej pod red. S. Pawłowskiego, Umowy w administracji publicznej, Warszawa 2022). Z drugiej jednak strony, analizowane zobowiązanie poddane jest reżimowi przepisów prawa finansowego, ściśle regulujących zarówno zasady rozdziału środków publicznych (na odrębnie określanych zasadach) oraz konsekwencje ich wydatkowania niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, bądź pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości (na podstawie. art. 207 ust. 1 u.f.p.). Uwagi te prowadzą do konkluzji, zgodnie z którą wezwanie do zapłaty i termin w nim wskazany należy do czynności dokonywanych w reżimie kontraktowym, obojętnych dla praw lub obowiązków beneficjenta w sferze prawa publicznego. Z czynnością wezwania do zapłaty, o której mowa w art. 209 ust. 8 pkt 1 u.f.p. nie można zatem wiązać konsekwencji prawnych, polegających na wykreowaniu zobowiązania publicznoprawnego bądź otwarciu terminu do jego wykonania. To bowiem następuje dopiero w wyniku wydania i doręczenia decyzji określającej, o czym stanowi art. 209 ust. 9 u.f.p. Niewykonanie wezwania do zapłaty nie stanowi podstawy roszczenia przed sądem powszechnym o zasądzenie świadczenia, dlatego że – jak już wyjaśniono – rozliczenia z tytułu niezgodnego z prawem pobrania lub wydatkowania środków następują w reżimie prawa publicznego. Terminem, do którego odwołuje się zatem art. 116 § 1 pkt 1 o.p. może być jedynie ten, który zgodnie z przepisem art. 207 ust. 9 u.f.p. wyznaczono w skierowanej do beneficjenta decyzji. O zaległości w rozumieniu art. 116 § 1 pkt 1 o.p. możemy zatem mówić dopiero z chwilą upływu wspomnianego terminu. W związku z wydaniem wspomnianego wyroku TSUE z 27 lutego 2025 r., C-277/24 i obowiązkiem sądu krajowego jego uwzględnienia z urzędu należy wyjaśnić, że pogląd zaprezentowany w tym orzeczeniu nie może podlegać aplikowaniu w sprawie, której przedmiotem jest orzeczenie o solidarnej odpowiedzialności członka zarządu spółki, w stosunku do której wydano wcześniej decyzję o zwrocie środków na realizację programów finansowanych europejskich z następujących powodów. W świetle art. 104 ust. 2 Regulaminu postępowania przed TSUE, to sądowi krajowemu powierzona jest kompetencja do stwierdzenia, czy orzeczenie TSUE dostatecznie wyjaśnia sprawę. Rozwiązanie to koresponduje z ustanowioną w art. 4 ust. 3 TUE zasadą lojalnej współpracy, z której wywodzi się prawo sądu krajowego określenia skutków prawnych orzeczenia trybunalskiego dla krajowego systemu prawnego, zwłaszcza rozpoznania konkretnej sprawy (zob. zob. M. Florczak-Wątor, K. Ptak [w:] M. Florczak-Wątor, A. Grabowski red., Argumenty i rozumowania prawnicze w konstytucyjnym państwie prawa. Komentarz, Warszawa 2021, 928 i n., zob. też zob. J. Galster, Z. Witkowski, Akcesja Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Konsekwencje dla sądownictwa [w:] W. Skrzydło red., Sądy i trybunały w Konstytucji i w praktyce, Warszawa 2005, s. 154 i n.). W tezie wspomnianego wyroku TSUE stwierdzono, że "Art. 273 dyrektywy 2006/112 w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej w związku z art. 325 ust. 1 TFUE, prawem do obrony i zasadą proporcjonalności należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym i praktyce krajowej, zgodnie z którymi osoba trzecia, która może zostać uznana za solidarnie odpowiedzialną za zobowiązanie podatkowe osoby prawnej, nie może być stroną w postępowaniu prowadzonym przeciwko tej osobie prawnej w celu ustalenia jej zobowiązania podatkowego, bez uszczerbku dla konieczności, by ta osoba trzecia w toku ewentualnie prowadzonego wobec niej postępowania w przedmiocie odpowiedzialności solidarnej mogła skutecznie podważyć ustalenia faktyczne i kwalifikacje prawne dokonane przez organ podatkowy w ramach pierwszego postępowania i mieć dostęp do jego akt, z poszanowaniem praw wspomnianej osoby prawnej lub innych osób trzecich.". Istota powołanego orzeczenia TSUE sprowadza się do określenia skutku prowadzenia postępowania podatkowego bez udziału osoby, która odpowiadać ma następnie solidarnie za zobowiązanie powstałe w pierwszym z tych postępowań. Trybunał, odpowiadając na pytanie prejudycjalne z zakresu podatku VAT, opowiedział się za prymatem prawa do obrony i potrzebą zapewnienia takiej osobie niezbędnych uprawnień procesowych. Nie może ono jednak odnosić bezpośredniego skutku w stosunku do osób prowadzących sprawy spółki i ponoszących odpowiedzialność za zobowiązania spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z tytułu naruszenia prawa związanego z pobraniem bądź wydatkowaniem środków na realizację programów finansowanych europejskich, a to z uwagi na poniższe argumenty. Jak już zasygnalizowano, zobowiązanie zwrotowe beneficjenta środków europejskich różni się istotnie od zobowiązań podatkowych. W przeciwieństwie do zobowiązania podatkowego, które zasadniczo powstaje z mocy prawa, choć jego wysokość może podlegać określeniu w drodze decyzji, której wydanie może w pewnych (wyjątkowych) sytuacjach stanowić dla ponoszącej odpowiedzialność w charakterze osoby trzeciej pewne zaskoczenie, w przypadku zobowiązania do zwrotu środków europejskich o takim zjawisku nie może być mowy. W tym bowiem przypadku stosunek podstawowy nie wynika z bezpośrednio z przepisu prawa, znajdującego ewentualnie potwierdzenie w drodze decyzji administracyjnej, lecz z zawarcia umowy - a zatem z zawartego pomiędzy organem a beneficjentem kontraktu. I jakkolwiek swoboda kontraktowa dotycząca wykorzystania środków publicznych przez beneficjenta jest istotnie ograniczona, to jednak na etapie jej zawarcia przysługuje ona beneficjentowi w pełnym zakresie. Nie istnieje przecież przymus nawiązania stosunku umownego, który następuje - za zgodą stron (organu oraz wnioskodawcy) po zakończeniu procedury, w której projekt wnioskodawcy został wybrany do do/finansowania ze środków publicznych. Zawierając umowę beneficjent ma świadomość nie tylko reguł jej wykonywania, ale również konsekwencji nieprawidłowego pobrania środków bądź nienależytego ich wydatkowania. W tekście umowy znajdują się postanowienia wskazujące na reżim publicznoprawny w tym zakresie. Skoro przedmiotem umowy jest rozdział środków publicznych na rzecz beneficjenta, to znaczy że mamy do czynienia z administracją świadczącą, w tym przypadku wspierającą realizację określonego przedsięwzięcia o znaczeniu publicznym. Beneficjent, z własnej zresztą inicjatywy, uzyskuje w drodze umowy określoną korzyść z obowiązkiem rozliczenia się. Spoczywa na nim także obowiązek utrzymania przewidzianej przez prawo trwałości projektu. W tym wyraża się zarazem wzajemny charakter zobowiązania umownego. Na poszczególnych etapach, tj. dążenia do uzyskania środków, zawarcia umowy, a także jej wykonywania beneficjent będący spółką z ograniczoną odpowiedzialnością angażuje w tym celu w różnym stopniu swoje organy. Jeżeli wartość projektu jest znaczna względem kwoty kapitału zakładowego spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, zawarcie umowy wymaga – w myśl art. 230 k.s.h. – uchwały wspólników. Z kolei sama realizacja przedsięwzięcia zakłada podejmowanie, zmierzających do wywołania określonego efektu czynności faktycznych i prawnych przez osoby uprawnione do reprezentacji spółki, to jest członków zarządu, ewentualnie prokurenta. Daje się zatem zaobserwować, że zarząd spółki jest, a przynajmniej powinien być w pełni zorientowany w spoczywających na beneficjencie powinnościach i uczestniczyć w ich wykonaniu, w tym kierowanych wobec spółki czynnościach kontroli realizacji projektu i stosownym reagowaniu na wykryte uchybienia. Dostrzeżonym przez organ nieprawidłowościom powinno towarzyszyć należyte ich wyjaśnienie przez zarząd i aktywne działanie mające na celu naprawę powstałych uchybień, o ile jest to w danej sytuacji możliwe. Umowny charakter uprawnienia beneficjenta zakłada przecież, wynikające z obowiązującego w ramach zobowiązań wzajemnych, współdziałanie stron w wykonaniu umowy (art. 354 § 1 i 2 k.c.). Na dalszym etapie sporu obrona stanowiska spółki może w szczególności przybrać postać czynności procesowych w prowadzonym wobec spółki postępowaniu administracyjnym. Konsekwencje wystąpienia powyższych nieprawidłowości, polegające zwłaszcza na wystosowaniu wspomnianego wezwania do uiszczenia kwoty zwrotu przyznanych wcześniej środków następują zatem z udziałem zarządu spółki, którego działający z należytą starannością członkowie co najmniej z tą chwilą (o ile zwrot nie następuje dobrowolnie) powinni się spodziewać uruchomienia postępowania administracyjnego i wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p., a w konsekwencji – ryzyka poniesienia odpowiedzialności za powstałe w ten sposób zobowiązanie publicznoprawne. Podkreślić należy, że minimum staranności w obrocie gospodarczym, związane z podjęciem się pełnienia obowiązków członka zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością realizującej projekt finansowany ze środków europejskich zakłada świadomość obowiązywania przepisów dotyczących odpowiedzialności osoby trzeciej. Innymi słowy, członek zarządu takiej spółki powinien liczyć się z powstaniem takiej odpowiedzialności. Rodzime reguły funkcjonowania zarządu w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, jak już zwrócono uwagę, zakładają odpowiedzialność tychże za zobowiązania spółki przy jednoczesnym obowiązywaniu konstrukcji zwolnienia się od tej odpowiedzialności. Dostępne są także polisy ubezpieczeniowe od odpowiedzialności cywilnej członka zarządu. Wspomniana konstrukcja prawna funkcjonuje w polskim porządku prawnym od lat i nie wzbudzała wątpliwości co do zgodności z postanowieniami ustawy zasadniczej. Zakładając obiektywny miernik przeciętnego podmiotu podejmującego się pełnienia obowiązków członka zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością przyjąć należy, że obowiązki i ryzyka z tym związane są jej znane. Znane są bowiem powszechnie w obrocie profesjonalnym. Przeciętnie zorientowany członek zarządu takiej spółki ma, a przynamniej powinien mieć świadomość swojej sytuacji faktycznej i prawnej. W przypadku wszczęcia postępowania przeciwko spółce, którego wynik rzutować może na jego sytuację faktyczną i prawną, powinien on już na etapie tego postępowania wykazywać się niezbędną dla obrony swych praw inicjatywą. Z zaniechania w tym zakresie nie może wywodzić następnie roszczeń o uruchomienie kolejnych postępowań. Podkreślić ponadto należy, że od poniesienia odpowiedzialności za zobowiązania spółki członek zarządu może się uwolnić, jeżeli spełniona zostanie co najmniej jedna z przesłanek uregulowanych w przepisach art. 116 § 1 pkt 1 lit a lub b lub pkt 1 o. p., a zatem wskaże mienie spółki, z którego egzekucja umożliwi zaspokojenie zaległości podatkowych spółki w znacznej części lub wykaże on, że we właściwym czasie zgłoszono wniosek o ogłoszenie upadłości lub otwarto postępowanie restrukturyzacyjne bądź zatwierdzono układ w postępowaniu, albo że niezgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości nastąpiło bez jego winy. Od razu dodać należy, że ustawa nie uzależnia spełnienia powyższej przesłanki od tego, czy wniosek o ogłoszenie upadłości zostanie przez sąd upadłościowy uwzględniony, czy też nie. W orzecznictwie przyjmuje się, że w pojęciu winy, o której mowa w art. 116 § 1 pkt 1 lit. b o. p. mieszczą się wszystkie wyróżniane w nauce jej kategorie, co oznacza że o braku winy "można mówić jedynie wtedy, gdy członek zarządu spółki, przy zachowaniu wszelkiej należytej staranności podczas prowadzenia jej spraw, wniosku takiego nie złożył z przyczyn od niego niezależnych." (wyrok NSA z 5 lutego 2025 r., III FSK 1092/23, LEX nr 3838230). Osoba reprezentująca spółkę, której działania bądź zaniechania przyczyniają się do powstania nieprawidłowości w rozliczeniach z tytułu zobowiązań publicznoprawnych powinna spodziewać się określenia tych zobowiązań (zob. wyrok NSA z 5 września 2024 r., III FSK 766/24, LEX nr 2762562). Innymi słowy, jeżeli wskutek nieprawidłowego zarządzania spółką powstaje ryzyko niewypłacalności, aktualizuje się prawo, a zarazem obowiązek członka zarządu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy z 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2025 r., poz. 614), zob. wyrok NSA z 22 marca 2022 r. III FSK 2143/12, LEX nr 3428009). Przepisy prawa nie precyzują momentu, w którym mamy do czynienia ze stanem niewypłacalności, dlatego że zależy on od okoliczności faktycznych danego przypadku. Przyjąć należy, że w utrata zdolności do wykonywania swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych, o którym mowa w art. 11 ust. 1 Prawa upadłościowego może wynikać z faktu niemożności wykonania wynikającego z decyzji zobowiązania publicznoprawnego, bez względu na jego wysokość (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., I FSK 1359/16, LEX nr 2487316). Jeżeli zatem żądana kwota przekracza możliwości płatnicze spółki, to członek zarządu powinien uruchomić postępowanie zmierzające do ogłoszenia upadłości, działając nie tylko w interesie wierzycieli, ale i własnym – eliminując odpowiedzialność za zobowiązania spółki. Konstrukcja ta zapewnia zatem ochronę działającego z należytą starannością zarządowi spółki. Z kolei niezgłoszenie wniosku o upadłość może wyczerpywać przesłankę zawinionego zaniechania w tym zakresie w rozumieniu art. 116 § 1 pkt 1 lit. b o.p. Członek zarządu traci zarazem świadomie prawo skutecznego powoływania się na uregulowaną w tym przepisie przesłankę ekskulpacyjną. Uwagi te uwzględniać należy przy analizowaniu stanowiska przyjętego przez TSUE we wspomnianym wyroku, bo należy odczytywać go w świetle wszystkich uwarunkowań rodzimego systemu prawnego. Skarżący była członkiem zarządu spółki w okresie realizacji umowy o dofinansowanie projektu, toteż w ramach spoczywających na nim obowiązków miał realny wpływ na wykonywanie umowy oraz stanowisko spółki wobec zarzucanych przez organ naruszeń prawa, zarówno przed uruchomieniem postępowania administracyjnego, jak też w jego toku. W ten sposób następowała zarazem realizacja niekwestionowanego prawa do obrony. To, że w postępowaniu prowadzonym wobec spółki nie przysługiwał mu status odrębnego podmiotu postępowania nie może oceny tej zmienić. Trudno zwłaszcza byłoby bronić tezy, by w innej roli procesowej mógł podjąć inne czynności procesowe, lepiej chroniąc swój interes. W tej sprawie wniosek o ogłoszenie upadłości złożono, natomiast sporną kwestią okazało się to, czy nastąpiło to w wymaganym przez prawo terminie. Jest on uregulowany jest przez art. 21 ust. 1 Prawa upadłościowego i wynosi trzydzieści dni od dnia, w którym wystąpiła podstawa do ogłoszenia upadłości. Skoro – jak już wyjaśniono – niewykonanie wezwania do zapłaty nie stanowi podstawy roszczenia przed sądem powszechnym o zasądzenie świadczenia, bo rozliczenia z tytułu niezgodnego z prawem pobrania lub wydatkowania środków następują w reżimie prawa publicznego, to znaczy że termin wymagalności zwrotu tych środków wiązać należy z upływem terminu wskazanym w decyzji wydanej na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. O zaległości w rozumieniu art. 116 § 1 pkt 1 i art. 118 § 1 o.p. możemy zatem mówić dopiero z chwilą upływu wspomnianego terminu. Uwagi te nie wykluczają, rzecz jasna, sytuacji w której obowiązek złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości wynika z braku regulowania innych niż publicznoprawne zobowiązań, ale nie jest to przedmiotem sporu w tej sprawie. Przewidziany w art. 21 ust. 1 Prawa upadłościowego termin na zgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości ma charakter mieszany. Z jednej strony przypisać mu należy walor materialny, bo nie może on podlegać przywróceniu. Z drugiej jednej strony – w myśl art. 35 Prawa upadłościowego do postępowania w przedmiocie ogłoszenia upadłości należy stosować odpowiednio przepisy części pierwszej Kodeksu postępowania cywilnego, a zatem m. in. art. 165 § 1 i 2 k.p.c. Obligują one do obliczania terminów według przepisów prawa cywilnego i do uznania za równoznaczne z wniesieniem pisma do sądu oddania pisma procesowego w polskiej placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej albo w zagranicznej placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne na terytorium innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Odnosząc te uwagi do realiów niniejszej sprawy, zauważyć należy że wniosek o ogłoszenie upadłości nadano 2 kwietnia 2016 r. w czeskiej placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne, a zatem na wiele miesięcy zanim wydano i doręczono decyzję z 29 listopada 2016 r. zobowiązującą spółkę do zwrotu dotacji wraz z odsetkami. W tym zakresie zastosowanie powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisu art. 11 ust. 1 Prawa upadłościowego okazała się wadliwa. Błędnie bowiem utożsamiono stan niewypłacalności spółki z okolicznościami dotyczącymi braku osiągnięcia wymaganych zgodnie z umową wskaźników i wadliwego wykonywania, bądź niewykonywania umowy o dofinansowanie, zaniechaniami w wywiązywaniu się z obowiązków sprawozdawczych spółki i oddaleniem wniosku o ogłoszenie upadłości. Sytuacje te same w sobie nie świadczą o wystąpieniu stanu niewypłacalności. Ustaliwszy te fakty organ nie wykazał jeszcze tego, by w momencie zakończenia realizacji projektu spółka była niewypłacalna. Ocena niewypłacalności nie może być wywodzona na podstawie zaniedbań w wywiązywaniu się przez spółkę z innego rodzaju obowiązków. Niezłożenie w terminie sprawozdań, choć jest naganne, nie wyklucza realizacji wymagalnych zobowiązań. Z kolei przepis ustawy stanowi o zgłoszeniu wniosku o ogłoszenie upadłości nie zaś jego uwzględnieniu. Dlatego oddalenie wniosku o ogłoszenie upadłości, nawet jeżeli następuje z powodu braku wystarczających środków na zaspokojenie kosztów postępowania upadłościowego nie może oznaczać, że był on spóźniony. Wskazane, błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 Prawa upadłościowego skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 116 § 1 pkt 1 lit. a o.p., dlatego że nieprawidłowo określono właściwy termin zgłoszenia wniosku o ogłoszenie upadłości. Ustalenia poczynione w tym zakresie przez organy naruszały zatem przywołane w skardze kasacyjnej art. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Skoncentrowano się bowiem na wspomnianych, niemających znaczenia w tej sprawie okolicznościach, zamiast na określeniu momentu, w którym spółka zaprzestała regulowania swoich wymagalnych zobowiązań, przede wszystkim chwili powstania zaległości w uiszczeniu należności publicznoprawnej. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy w tej chwili upatrywać terminu na zgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości i przypisać temu momentowi znaczenie prawne w sferze przesłanek ekskulpacyjnych. Nie należało natomiast do błędnych ustalenie przez organ stanu bezskuteczności egzekucji, dlatego że nieprzystąpienie do egzekucji na podstawie art. 29 § 2 pkt 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 1059 ze zm.) stanowi konsekwencję tego właśnie stanu. Wprawdzie przepis wymaga jedynie uprawdopodobnienia takiego przypadku, jednak w tej sprawie niewątpliwie wykazano to, że spółka nie posiadała żadnego majątku, z którego można byłoby zaspokoić należności publicznoprawne. Dodać należy, że prowadzenie egzekucji wiąże się z kosztami i racjonalnie działający organ powinien ograniczać podejmowanie czynności, których nieefektywność z góry jest przesądzona. W tej sprawie wystąpiła taka sytuacja i dlatego kwestionowanie braku przeprowadzenia egzekucji jest nieuzasadnione. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione. O ile zgodzić się należy ze skarżącym, że istotnie, wydanie decyzji o odpowiedzialności członka zarządu za zobowiązania spółki po wygaśnięciu z powodu przedawnienia zobowiązania spółki nie jest dopuszczalne, to w tej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. W tej kwestii ocena prawna Sądu pierwszej instancji jest prawidłowa, bowiem przyjęcie, że zaległość w uiszczeniu zobowiązania publicznoprawnego powstała z dniem upływu terminu na wykonanie decyzji organu pierwszej instancji oznacza, że pięcioletni termin przedawnienia upływał w tej sprawie z końcem 2022 r. (bez uwzględnienia ewentualnych okresów jego przerwania bądź zawieszenia). Z kolei zarzut naruszenia art. 66b u.f.p. nie jest trafny dlatego, że strona skarżąca nie przywołała precyzyjnie jednostki redakcyjnej, której naruszenia upatruje. To zaś czyni skargę kasacyjną w tym zakresie nieprecyzyjną i niepoddającą się ocenie sądu odwoławczego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję organu odwoławczego. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.