I GSK 103/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Go 350/22 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

I GSK 103/23 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej:WSA lub sąd pierwszej instancji), wyrokiem z dnia 10 listopada 2022r. – sygn. akt II SA/Go 350/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zamiennie: Zakład) z dnia [...] maja 2022r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, uchylił zaskarżoną decyzję oraz postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...]kwietnia 2022r. nr [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając wyrok w całości i domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2023r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 15 zzzzzn2 ust 1 – 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. z 2021r. poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa COVID-19), polegające na uznaniu, że Zakład był zobowiązany zakomunikować Skarżącemu przed upływem ustawowego terminu określonego w art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020r., o niezłożeniu dokumentów rozliczeniowych i to w czasie, który umożliwiłby ich złożenie w ustawowym terminie, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 15 zzzzzn2 ust. 1 – 3 ustawy COVID-19 poprzez przyjęcie, że do przywrócenia terminu do składania dokumentów rozliczeniowych ( w tym za marzec, kwiecień i maj 2020r. ) nie jest konieczne uprawdopodobnienie braku winy w złożeniu tych dokumentów przez Skarżącego po upływie przepisanego terminu, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie istnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz postanowienia z 22 kwietnia 2022r. nr 110000/71/26022/2022, mimo że Zakład wykonał wskazania sądu pierwszej instancji co do tego postępowania wyrażone w wyroku WSA z 29 września 2021r. – sygn. akt II SA/Go 710/21, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10 § 1, art. 79 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2021r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez przyjęcie, że jeżeli na Skarżącego został nałożony obowiązek złożenia deklaracji – rozliczenia, to obowiązkiem Zakładu było poinformowanie go o tym obowiązku, 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19, poprzez przyjęcie że Skarżący składając dokumenty rozliczeniowe nie musiał dochować terminu ustawowego, jeżeli nie został pouczony o treści tego przepisu przez Zakład. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Odnosząc się do sformułowanych zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia , a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna, o której stanowi zacytowany przepis, to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym, jak to słusznie wywiódł sąd pierwszej instancji, musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w o odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych ( A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el.2019, art. 153). Zarówno organ administracji, jak i sąd rozpoznając sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do tak rozumianej oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał w dalszej części swoich rozważań, że działania naruszające zasadę wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną ocenę prawną przez sąd administracyjny ( wyroki NSA: z 21 października 1999r., sygn. akt IV SA 1681/97 oraz z 1 września 2010 sygn. akt I OSK 920/10). Zasadniczo ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia, zawierającego ocenę prawną . Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania ( wyrok NSA z 21 marca 2014, sygn. akt I GSK 534/12) . W prawomocnym wyroku z 29 września 2021r. sygn. akt II SA/Go 710/21 WSA wskazał, że Skarżący deklaracje za miesiące objęte wnioskiem złożył po terminie, bo 1 lipca 2020r. Zakład nie wziął jednak pod uwagę okoliczności podnoszonych przez Skarżącego, jak również obowiązujących regulacji. Pominął zastosowanie art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19. Brak poinformowania Skarżącego o prawie złożenia wniosku o przywrócenie terminu w jaskrawy sposób naruszyło jego gwarancje przysługujące mu w postępowaniu. Uchybienia ze strony organu nie mogą negatywnie wpływać na prawa strony, jeśli strona nie zawiniła w opóźnieniu złożenia deklaracji w terminie. WSA podkreślił, że jeżeli Zakład na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych posiadał wiedzę, że strona nie złożyła wymaganych deklaracji rozliczeniowych, a nie jest zwolniona z obowiązku ich składania, powinien zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego przepisem art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020r.; poinformować na tyle wcześnie, by Skarżący miał realną możliwość dosłania deklaracji przed 30 czerwca 2020r. Zatem naruszenie przez Zakład art. 9, art. 10 § 1 i art. 79 a § 1 k.p.a. oraz art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 miało istotny wpływ na wynik sprawy. W omawianym wyroku WSA wskazał ponadto, że Zakład rozpatrując sprawę ponownie będzie związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku ( art. 153 p.p.s.a.), w szczególności udzieli Skarżącemu stosownego pouczenia o prawie złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia deklaracji i jeśli strona złoży w terminie taki wniosek rozpatrzy go biorąc pod uwagę okoliczności podnoszone przez stronę oraz to, że organ, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie pouczył Skarżącego o wymogach i skutkach niedochowania terminu wskazanego w art. 31 zq ustawy COVID-19. Zasadnie sąd pierwszej instancji zauważył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie zaistniały okoliczności uzasadniające utratę związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w cyt. wyroku z 29 września 2021r. 2021r., sygn. akt II SO/Go 710/21. W tym kontekście za usprawiedliwione należy uznać stanowisko WSA, że Zakład ponownie rozpatrując sprawę uchybił art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie – wobec oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku z 29 września 2021r. – że warunki i przesłanki przywrócenia terminu w trybie art. 15 zzzzzn2 należy oceniać przez pryzmat standardowego miernika staranności, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a., a nie poprzez przyczyny leżące po stronie Zakładu , który co stwierdzono w prawomocnym wyroku, naruszył art. 9, art. 10 § 1 i art. 79 a § 1 i k.p.a., które to naruszenie uniemożliwiło Skarżącemu możliwość złożenia stosownej deklaracji w terminie. Za uprawnione należy uznać stanowisko sądu pierwszej instancji, że wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania przez Zakład, należało uwzględnić wniosek i przywrócić Skarżącemu termin do złożenia deklaracji (art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19). Wobec powyższych rozważań, ze szczególnym podkreśleniem determinującej konstatacji o związaniu Zakładu, ponownie rozpatrującego sprawę oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 29 września 2021r., sygn. akt II SA/Go 710/21, zarzuty kasacyjne są nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.