I GSK 1025/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Po 892/23 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 lutego 2024 r., sygn. akt III SA/Po 892/23 oddalił skargę J. B. (dalej "strona", "skarżąca") na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] października 2023r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy Dnia 28 czerwca 2023 r. skarżąca złożyła w biurze powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy. Badając wniosek i załączniki, organ I instancji, na podstawie dowodów uzyskanych w toku kontroli krzyżowych, ustalił, że skarżąca przed dokonaniem sprzedaży udokumentowanej fakturami dołączonymi do wniosku, skupowała kukurydzę, pszenżyto, żyto, jęczmień, pszenicę i mieszankę zbożową od innych producentów rolnych. Stąd rozstrzygnął o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy. Po rozpoznaniu sprawy wskutek odwołania skarżącej, organ odwoławczy również nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku. Podzielając ustalenia organu I instancji stwierdził, że w sprawie skarżącej zastosowanie znajduje § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych (Dz. U. z 2023 r. poz. 762 z późn. zm.), dalej "rozporządzenie RM". Uznał, że skarżąca będąc rolnikiem jednocześnie prowadziła działalność gospodarczą w zakresie m. in. obrotu zbożem, zaś sprzedawanego zboża nie wyprodukowała, lecz nabyła od innych producentów. Uznał więc, że spełnione są w jej wypadku warunki do odmowy przyznania pomocy wynikające z § 3 ust. 3 rozporządzenia RM, ponieważ sprzedawane zboże nabyła w związku z prowadzoną produkcją zwierzęcą, a wsparcie służy tym, którzy nie dokonują sprzedaży produktów wcześniej nabytych. Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z 14 lutego 2024 r., sygn. akt III SA/Po 892/23 ją oddalił. Sąd I instancji wskazał, że oczekiwana przez skarżącą literalna wykładnia przepisów rozporządzenia RM wywodzącej swe prawo do wsparcia wyłącznie z posiadanego statusu rolnika (w rozumieniu przepisów do których odsyła § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM), kłóci się z celem wsparcia, a więc z celami przepisów zawartych w § 3 rozporządzenia. Organy ARiMR w istocie wskazały na fakty, które uniemożliwiały uwzględnienie wniosku skarżącej. Ustalono mianowicie, że skarżąca nie była producentem sprzedawanych zbóż i kukurydzy. Organy wykazały więc - co skarżąca potwierdziła w treści odwołania od decyzji organu I instancji oraz w skardze - że produkty te nie pochodziły z jej upraw, lecz że zostały przez nią nabyte od innych podmiotów. Sprzedawała je natomiast w ramach działalności gospodarczej prowadzonej równolegle z działalnością rolniczą. W transakcjach nabycia tych zbóż i kukurydzy to ona występowała więc jako podmiot prowadzący działalność w zakresie obrotu i skupu. Dokonywana przez nią dalsza sprzedaż tych towarów nie mogła być więc uznana za sprzedaż, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM i to pomimo jednoczesnego (równoległego) posiadania statusu rolnika, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM. W ramach transakcji zbycia zbóż nie występowała jako rolnik i sprzedaż nie miała żadnego związku z prowadzoną przez nią działalnością rolniczą. Następnie skarżąca, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2024 r. wydany w sprawie o sygn. akt: III SA/Po 892/23, oddalający skargę na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 12 października 2023 r. nr 1022/23/2023, którego odpis doręczono Skarżącej wraz z pisemnym uzasadnieniem w dniu 27 marca 2024 r. Podstawy skargi kasacyjnej: Na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego tj.: • § 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez ARiMR zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych (Dz.U. z 2023, poz. 762 ze zm.), dalej: "Rozporządzenie" poprzez niezasadne przyjęcie, iż Skarżąca nie spełnia pozytywnych warunków wsparcia z uwagi na błędne ustalenie, że Skarżąca zakupiła pszenżyto i kukurydzę jakie wynikają z faktur przedłożonych do wniosku z dnia 27.06.2023r. Tymczasem skarżąca wyprodukowała we własnym gospodarstwie przedmiotowe produkty rolne. Na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła rażące naruszenie następujących przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy: • błąd w ustaleniach faktycznych poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż pszenżyto i kukurydza będące przedmiotem wniosku nie pochodziło z uprawy skarżącej a zostało nabyte od osoby trzeciej, • art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez sąd I instancji w sposób wybiórczy, nie uwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, co uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych; • art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego Sąd I instancji przyjął, iż pszenżyto i kukurydza będące przedmiotem wniosku o wsparcie nie pochodziło z upraw Skarżącej, czym Sąd I instancji uniemożliwia przeprowadzenie kontroli orzeczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów i wniosła o: 1. zmianę - na podstawie art. 188 p.p.s.a. - zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i poprzedzającej go decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 12 października 2023 roku nr 1023/23/2023 i obciążenie organu kosztami postępowania według norm przepisanych, 2. w przypadku nieuwzględnienia wniosku o zmianę zaskarżonego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy w całości Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, 3. zasądzenie - na podstawie art. 203 p.p.s.a. - kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych, 4. na podstawie z art. 176 § 2 p.p.s.a oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Spór w niniejszej sprawie dotyczy ustaleni, czy skarżąca spełniła warunki rozporządzenia RM do uzyskania pomocy finansowej. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowane zarzuty oraz ich uzasadnienie, w kontekście powyżej poczynionych wyjaśnień, nie mogły zostać poddane ocenie merytorycznej, co czyni je nieskutecznymi. W pierwszej kolejności wskazania wymaga istotna wadliwość konstrukcyjna zgłoszonych zarzutów. Otóż w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie tylko nie wskazano postaci naruszenia prawa (tj. czy jest to naruszenie w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania), ale w istocie w jego ramach zakwestionowano ustalenia faktyczne dotyczące pochodzenia pszenżyta i kukurydzy wykazanych w dwóch fakturach dołączonych do wniosku o płatność. W odniesieniu do tego ustalenia wskazać należy, że zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. np. wyroki NSA: z 28 marca 2025 r., I OSK 583/24; z 18 lutego 2025 r., III OSK 1984/22 oraz powołane w nich orzeczenia; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W odniesieniu do sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania ustalono, że bądź to brak jest wskazania przepisów prawa które miały zostać naruszone przez Sąd I instancji (w przypadku zarzutu z pkt 1), bądź też podana jako naruszona regulacja prawna nie przystaje do treści zarzutu (w przypadku zarzutów z pkt 2 i 3 ). W dwóch ostatnich przypadkach jako naruszony podano art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa wymagane elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, natomiast treść zarzutów odnosi się do sposobu kontroli postępowania organu w zakresie postępowania dowodowego. Uzasadnienie zarzutów kasacyjnych (bardzo lakoniczne) nie niweluje w żaden sposób wskazanych powyżej wadliwości. Ponadto zawiera jedynie własne opinie i twierdzenia skarżącej kasacyjnie będące w opozycji do ustaleń WSA, niezawierające żadnego przedstawienia na czym dane naruszenie miałoby polegać/w czym się przejawiać oraz - w odniesieniu do kwestii procesowych - próby uprawdopodobnienia istotności wpływu naruszenia na wynik sprawy. Stan taki, wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), powodował niemożność dokonania merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 w zw. z art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.