I GSK 1019/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1244/19 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. B. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1244/19 oddalił skargę M. B. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: organ) z dnia 12 kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: 1. nieważność postępowania z uwagi na sprzeczność składu sądu orzekającego z przepisami prawa (art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) polegającą na uczestnictwie w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - asesora sądowego, w którego procedurze nominacyjnej uczestniczył organ (KRS) odnośnie którego istnieją liczne wątpliwości odnośnie jego statusu prawnego, potwierdzone wykładnią sądów europejskich oraz SN w zakresie niezależności i trybu powoływania jej członków, a tym samym, niewłaściwym składem sądu; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu przez WSA w Warszawie skargi na decyzję nr [...] pomimo istnienia uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie przez organy administracji obu instancji przepisów postępowania, o których mowa wyżej, w szczególności w poprzez dowolną ocenę ortofotomap, protokołu kontroli z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz materiału foto, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, tj. na niekorzyść strony; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji przepisu art. 80 k.p.a. i art. 77 k.p.a. polegającego na nieuwzględnieniu przy orzekaniu przez WSA braku powołania dowodu z opinii geodety na okoliczność rzeczywistej łącznej powierzchni działek skarżącego przy ich kwestionowaniu i wskazywaniu na ich rożne w rożnych latach wielkości, co doprowadziło do orzeczenia krzywdzącego skarżącego; 4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 76 k.p.a. poprzez przyjęcie, że protokół z kontroli terenowej z dnia [...] kwietnia 2017 r. stanowi dokument urzędowy, w sytuacji, gdy skarżący nie był obecny na gruncie w trakcie kontroli i nie miał w tym czasie możliwości składania zastrzeżeń, a tym samym nadanie mu "wzmożonej" mocy dowodowej. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o rozpoznanie sprawy na rozprawie, o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów postępowania. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposobu w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Zaznaczenia wymaga, że w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Z punktu widzenia przedstawionych uwag, według Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należało, że skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby zarzucane naruszenia przepisów miały wpływ na wynik sprawy w znaczeniu w jakim przedstawiono to powyżej. I tak, w ramach najdalej idącego zarzutu, tj. nieważności postępowania (wskazanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) autor skargi kasacyjnej wskazuje wyłącznie okoliczność, że w składzie orzekającym Sądu I instancji zasiadał asesor sądowy, w przypadku którego w procesie nominacyjnym uczestniczyła Krajowa Rada Sądownictwa (KRS) ukonstytuowana wedle reguł ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 3). Przytacza także orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (C-585/18, C-624/18 i C-625/18) oraz wyrok Sądu Najwyższego o sygn. III P 7/18), w świetle których – jego zdaniem – zasadny jest argument, że skład WSA rozpoznając sprawę był sprzeczny z przepisami prawa. Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela argumentację przytoczoną w orzecznictwie dotyczącym badania konkretnych okoliczności celem oceny czy sędzia daje gwarancję niezawisłego i bezstronnego rozpoznania sprawy. Tymczasem skarżący kasacyjnie odwołuje się jedynie, i to w ogólnikowy sposób do samego faktu wyłonienia asesora będącego w składzie orzekającym WSA w kwestionowanej w orzecznictwie procedurze. Nie wiadomo zatem, w jaki sposób asesor miałby gwarancje niezależności i niezawisłości naruszyć. Podnieść należy, że konieczne jest indywidualne podejście do orzeczeń wydawanych z udziałem sędziów lub asesorów powołanych do sądów powszechnych lub administracyjnych, a także do kwestii związanych z ich wyłączeniem. Nie do zaakceptowania jest zatem interpretacja, w myśl której sędzia lub asesor powołany na wniosek nowej KRS nie posiada przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania w każdej sprawie dotyczącej statusu sędziego sądu administracyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2023 r., II OSK 2372/21; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane tamże), które skład orzekający w pełni podziela, wskazuje się, że nie stanowi wystarczających podstaw do uznania, że sędzia/asesor został powołany w sposób sprzeczny z przepisami prawa, jedynie przez okoliczność powołania sędziego/asesora na wniosek tzw. nowej KRS. Podstawa ta bowiem nie opiera się na okolicznościach związanych z indywidualną oceną zachowania sędziego/asesora co do jego bezstronności i niezawisłości. Wątpliwość odnośnie do bezstronności i niezawisłości sędziego/asesora musi mieć bowiem charakter realny, a nie potencjalny (por. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., II OSK 620/20). W tych warunkach brak jest podstaw do uznania zawartego w skardze kasacyjnej twierdzenia, że zaskarżony wyrok obarczony był wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty wyartykułowane w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że przywoływane w ich ramach przepisy art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. nie mogły mieć zastosowania, co powoduje, że nie mogły one zostać naruszone tak przez organy administracji publicznej, jak i przez Sąd I instancji. W art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej: ustawa EFRROW) ustawodawca postanowił, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Natomiast art. 27 ust. 1 ustawy EFRROW wskazuje, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; (...). Z art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu wynika natomiast, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (zob. m.in. wyroki NSA z 8 stycznia 2020 r., I GSK 1591/18; z 17 grudnia 2019 r., I GSK 1538/18, z 8 sierpnia 2017 r., II GSK 710/17). Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także - do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r., II GSK 1077/11,). Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (zob. wyroki NSA z dnia 27 listopada 2012 r., II GSK 1733/11; 17 stycznia 2024 r., I GSK 1967/22). Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie przedstawienia dowodów świadczących o uprawnieniu strony do wnioskowanych płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., w tym poprzez wskazywany "brak powołania dowodu z opinii geodety". Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. wskazywany w ramach pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. W jego ramach skarżący kasacyjnie podnosi m.in., że WSA bez zastrzeżeń przyjął prawidłowość zgromadzenia i oceny materiału dowodowego, podczas gdy aktualizacja ortofotomap po upływie znacznego czasu nie wydaje się działaniem właściwym. Dlatego dopiero kontrola w terenie, przy obecności strony, pozwala na rzeczywiste i prawidłowe ustalenia. Ponadto podniesiono, że skarżący działał w dobrej wierze składając wniosek, a wniosek był prawidłowy. Odnosząc się do powyższego wskazania wymaga, że zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenia stanowią w istocie polemikę z dokonaną w sprawie oceną dowodów, bez zachowania wcześniej omówionych wymogów uzasadnienia zarzutu. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że to właśnie ustalenia dokonane w ramach kontroli w terenie (na miejscu) miały podstawowe znaczenie w sprawie. Strona zaś była zawiadomiona o jego wynikach. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia zaistnienia naruszenia art. 80 k.p.a. określającego zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone, sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co prawidłowo zwrócił uwagę WSA, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez organ. Na merytoryczną ocenę nie zasługiwał zarzut sformułowany w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 76 k.p.a. "poprzez przyjęcie, że protokół z kontroli terenowej (...) stanowi dokument urzędowy, w sytuacji gdy skarżący nie był obecny na gruncie w trakcie kontroli i nie miał w tym czasie możliwości składania zastrzeżeń". Przede wszystkim nie dokonano wymaganego uzasadnienia tego zarzutu (o czym była mowa na wstępie), ograniczając się do wskazania braku udziału skarżącego podczas kontroli i kwestionując z tego względu jego moc dowodową, powołując orzeczenie NSA, w którym wskazano możliwość obalenia ustaleń wynikających z protokołu kontroli. (v. akapit trzeci na s. 7 skargi kasacyjnej). Niezależnie od powyższego ustalenia NSA zauważa, że w sprawie nie kwestionowano okoliczności powiadomienia strony o terminie kontroli oraz doręczenia jej protokołu, który to został podpisany przez skarżącego kasacyjnie bez zastrzeżeń. Wobec powyższych ustaleń nie mogło dojść do naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).