I GSK 1018/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Salachna po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. w G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Op 565/21 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. w G. na czynność Prezydenta Miasta Opola z dnia 22 listopada 2021 r. nr FO.KW-129/21 w przedmiocie odmowy i braku wypłacenia jednorazowej dotacji oświatowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 14 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Op 565/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: WSA) odrzucił skargę E. Sp. z o.o. w G. (dalej: skarżąca lub spółka) na czynność Prezydenta Miasta Opola (dalej: organ lub Prezydent Miasta) z 22 listopada 2021 r., nr FO.KW-129/21, w przedmiocie odmowy i braku wypłacenia jednorazowej dotacji. Skarżąca, wnioskiem z 26 maja 2020 r. zwróciła się o udzielenie dotacji, o której mowa w art. 26 ust. 5 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1930; dalej: u.f.z.o.). Wniosek zawierał wykaz [..] uczniów (absolwentów), którzy uzyskali dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe. Do wniosku załączone zostały dokumenty, celem weryfikacji, o których mowa w art. 33 ust. 1 pkt 3 u.f.z.o. dla każdego absolwenta wykazanego we wniosku. Decyzją z 28 maja 2021 r., nr B-DO.3251.6.2020, Prezydent Miasta określił skarżącej wysokość dotacji na kwotę [...] zł, przypadającą do wypłaty na absolwentów, którzy uzyskali dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe w sesji czerwiec - lipiec 2019 r. oraz sesji styczeń - luty 2020 r. W wyniku odwołania wniesionego od powyższego rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z 30 września 2021 r., SKO.40.2233.2021.ro, uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta z 28 maja 2021 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Skarga na czynność Prezydenta Miasta (datowana na 17 listopada 2021 r.) polegająca na odmowie i braku wypłacenia jednorazowej dotacji, o której mowa w art. 26 ust. 5 u.f.z.o., wraz z załącznikami została wniesiona przez skarżącą do organu w dniu 22 listopada 2021 r. (zgodnie z pieczęcią widniejącą na skardze). Natomiast pismem z 22 listopada 2021 r. Prezydent Miasta poinformował skarżącą o przekazaniu dotacji w wysokości [...] zł, przypadającej do wypłaty na jej absolwentów, którzy uzyskali dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe w sesji czerwiec — lipiec 2019 r. oraz sesji styczeń - luty 2020 r., a przelew tej kwoty na rachunek bankowy skarżącej nastąpił w dniu 24 listopada 2021 r. (pismo organu z dnia 22 listopada 2021 r. wraz z dowodem jego nadania, oraz potwierdzenie przelewu z dnia 24 listopada 2021 r.). Powyższe pismo organu, zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, zostało doręczone w dniu 10 grudnia 2021 r. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia skargi, tj. bieg terminu na wniesienie skargi liczony od 24 czerwca 2021 r., kiedy skarżąca odebrała decyzję organu z dnia 28 maja 2021 r. Ewentualnie organ wnosi o oddalenie skargi ze względu na bezprzedmiotowość skargi, gdyż zarzuty odnoszą się do braku czynności organu w zw. z wypłaceniem dotacji, którą jednak dokonał 24 listopada 2021 r. Zdaniem WSA, termin do wniesienia skargi na kwestionowaną czynność Prezydenta Miasta, stosownie do treści art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), rozpoczął bieg z chwilą, w której przekazano środki finansowe na rachunek bankowy skarżącej, tj. z chwilą kiedy strona dowiedziała się o podjęciu ww. czynności. WSA stwierdził, że w sprawie skarżąca powzięła pisemną informację o przyznanej dotacji z dniem 10 grudnia 2021 r., (tj. z chwilą doręczenia pisma Prezydenta Miasta z 22 listopada 2021 r.), niemniej jednak przekazanie kwoty przyznanej dotacji nastąpiło poprzez przelew należnej kwoty na rachunek bankowy strony skarżącej w dniu 24 listopada 2021 r., co udokumentowane jest potwierdzeniem wykonania operacji bankowej. A skargę w sprawie wniesiono natomiast za pośrednictwem organu w dniu 22 listopada 2021 r. Z zestawienia ww. dat wynika, że skarga została złożona co najmniej przedwcześnie albowiem skarżąca uzyskała wiedzę o zaskarżonej czynności z dniem jej podjęcia przez organ. Skoro czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest przyznanie dotacji, to w zakres działań organu z tym związanych, wchodzi zarówno ustalenie jej wysokości oraz przekazanie dotacji na rachunek bankowy. Powyższe stanowisko pozostaje spójne z koncepcją, że wyłącznie czynność podlegająca na przyznaniu (naliczeniu) wysokości dotacji i jej przekazaniu beneficjentowi, dokonywana w sposób władczy i jednostronny, stanowi element konkretyzacji normy prawnej i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1804/18; dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem jeżeli skarżąca nie zgadzała się z wysokością wypłaconej kwoty, czy też ze sposobem jej ustalenia, powinna złożyć skargę do sądu administracyjnego, stosownie do treści art. 53 § 2 p.p.s.a. – w terminie 30 dni od dnia, w którym dowiedziała się o podjęciu czynności. W konsekwencji WSA uznał, że termin do wniesienia skargi w zakresie przyznanej wysokości dotacji rozpoczął swój bieg w dniu 25 listopada 2021 r. Skarżąca wniosła skargę w dniu 22 listopada 2021 r., a zatem uczyniła to przedwcześnie (co potwierdza prezentata jej wpływu do Urzędu Miasta Opola). W związku z powyższym sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi. Skargę kasacyjną od zaskarżonego postanowienia złożyła spółka, zaskarżając w całości postanowienie, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 26 ust. 5 u.f.z.o. — poprzez błędną wykładnię pojęcia "otrzymania dotacji", na które składa się szereg odrębnych czynności organu dotującego, w tym czynność ustalenia wysokości dotacji, a następnie odrębna czynność jej wypłacenia na rachunek uprawnionego podmiotu (beneficjenta); b) art. 26 ust. 6 u.f.z.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zw. z art. 47 u.f.z.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co wynikało z błędnego przyjęcia, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest czynność niewypłaceni środków na rachunek bankowy skarżącej wskazany we wniosku o przyznanie dotacji, podczas gdy art. 47 u.f.z.o. nie uzasadnia łączenia obu czynności — tj. częściowego uwzględnienia wniosku i częściowego wyrażenia negatywnej woli organu (odmowy przyznania dotacji) — w jedną, nierozdzielną całość; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 2, art. 3 § 2 pkt 4, art. 53 § 2 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 45 w zw. z art. 184 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, które polegało na naruszeniu prawa skarżącej do sądu w wyniku faktycznej odmowy kontroli sądowoadministracyjnej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z powodu rzekomej przedwczesności skargi, skutkiem czego stronie została zamknięta — pod oczywiście błahym pozorem — droga do sądu; b) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przy czym istotny wpływ na wynik sprawy polegał na tym, że Sąd I instancji odrzucił niniejszą skargę jako wywiedzioną przedwcześnie, podczas gdy substrat zaskarżenia, w postaci publicznoprawnej czynności, polegającej na uzasadnionej odmowie uwzględnienia określonej liczby słuchaczy w podstawie obliczenia dotacji "za efekt", istniał już w chwili wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wobec czego termin do wniesienia skargi rozpoczął bieg w dniu sporządzenia pisma informującego o stanowisku organu, nie zaś wypłacenia dotacji za słuchaczy, których pozytywnej weryfikacji dokonał skarżony organ. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie ze względu na brak zasadności jej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. NSA stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Problematyka sprawy i sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej powoduje, że jej zarzuty, oparte na obu przesłankach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., czynią celowym ich łączne rozpoznanie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tej mierze, szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351). Należy wskazać, że sprawy z zakresu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w cytowanej regulacji należą do kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność z zakresu administracji publicznej dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa i nie jest przy tym decyzją administracyjną lub postanowieniem, niemniej jednak jest formą działania administracji publicznej objętą właściwością sądu administracyjnego. Powinna być skierowana do zindywidualizowanego podmiotu. Stan prawny nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że aktualnie (tj. po wejściu w życie u.f.z.o. z dniem 1 stycznia 2018 r.) czynności dokonywane w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji oświatowej stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, które kontrolowane są przez sądy administracyjne (art. 47 u.f.z.o.). Istotne jest, że w art. 47 u.f.z.o., wymienia się art. 26 u.f.z.o., który jest podstawą dla przyznania stosownej dotacji oraz, że zaliczono czynności organu dotującego, podejmowane na podstawie tego przepisu, jako czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest przyznanie dotacji, to w zakres działań organu z tym związanych, wchodzi ustalenie jej wysokości oraz przekazanie dotacji na rachunek bankowy. W związku z powyższym brak jest podstaw do kwestionowania tego, że czynność polegająca na wypłacie zaniżonej kwoty dotacji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy podkreślić, że czynność polegająca na ustaleniu wysokości dotacji i jej przekazaniu beneficjentowi, dokonywana w sposób władczy i jednostronny, stanowi element konkretyzacji normy prawnej wyrażonej w art. 47 u.f.z.o. Czynność ustalenia i przekazania dotacji musi się uzewnętrznić. Kolejną kwestią wymagającą ustalenia w rozpoznawanej sprawie jest określenie terminu zaskarżenia czynności Prezydenta Miasta. Zdaniem spółki, z chwilą uzyskania przez nią wiedzy o podjęciu kwestionowanej czynności, tj. z chwilą wydania pisemnego stanowiska Prezydenta Miasta, zgodnego z uchyloną decyzją z 28 maja 2021 r., skarżąca była uprawniona do wniesienia skargi. WSA wskazał, że w sprawach ze skarg na czynność polegającą na wypłacie kwoty dotacji przyjmuje się, że dniem w którym skarżąca dowiedziała się o zaskarżonej czynności, był dzień przekazania na rachunek bankowy skarżącej kwestionowanej kwoty dotacji przez organ. Na marginesie trzeba zauważyć, że w momencie wnoszenia przez skarżącą skargi na czynność Prezydenta Miasta, w obrocie prawnym znajdował się tylko wniosek o dotację spółki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaistniałym sporze prawnym rację należy przyznać Sądowi I instancji. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (a taką czynnością jest w rozpoznawanej sprawie czynność przekazania, czy też precyzyjniej – wypłaty kwoty dotacji w zaniżonej wysokości), wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Z kolei art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do odrzucenia skargi z innych przyczyn, jeśli jej wniesienie było niedopuszczalne. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę, stwierdzając jej wniesienie przedwcześnie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. Zatem, jak ustalił Sąd I instancji, dotację przekazano na rachunek bankowy skarżącej spółki w dniu 24 listopada 2021 r., to termin do wniesienia skargi na tę czynność rozpoczął bieg 25 listopada 2021 r. Okoliczność ta nie jest przez stronę kwestionowana. Brak jest zatem podstaw, by w rozpoznawanej sprawie przyjąć inny termin rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi. W szczególności brak jest podstaw, by twierdzić, że termin rozpoczyna się z chwilą wydania pisemnego stanowiska Prezydenta Miasta. Takie stanowisko, zdaniem NSA, stoi w sprzeczności z art. 53 § 2 p.p.s.a., który wyraźnie określa początek biegu terminu do wniesienia skargi na dzień, w którym strona faktycznie dowiedziała się o wydaniu aktu lub podjęciu czynności. Skoro przedmiotem zaskarżenia skarżąca uczyniła konkretną czynność organu, to istotne - z punktu widzenia art. 53 § 2 p.p.s.a. – jest wyłącznie ustalenie dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o jej dokonaniu. Dodatkowo wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się odnośnie rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi na czynność polegającej na wypłaceniu wnioskowanej dotacji na konto strony skarżącej (por. m.in. postanowienia NSA: z 16 marca 2022 r. I GZ 70/22, z 6 maja 2021 r. I GZ 113/21; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.