I GSK 1011/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Naczelnika Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt I SAB/Go 2/23 w sprawie ze skargi K. [...]Sp. z o. o. w T. na bezczynność Naczelnika Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim w przedmiocie bezczynności organu w sprawie ustalenia opłaty za przechowywanie towaru 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Naczelnika Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w G. na rzecz K. [...] Sp. z o. o. w T. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 29 lutego 2024 r., sygn. akt I SAB/Go 2/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 poz. 1369) – zwanej dalej "p.p.s.a." w sprawie ze skargi K. [...] sp. z o. o. w D. stwierdził, że Naczelnik Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa w sprawie opłaty za przechowywanie towaru oraz przyznał stronie od organu sumę pieniężną w wysokości 3000 złotych. Ponadto na podstawie art. 161 § 1 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Od tego wyroku organ wniósł skargę kasacyjną, opierając środek odwoławczy na drugiej podstawie kasacyjnej. Podniósł po pierwsze zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, odwołując się do zasad legalizmu, zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zaufania do organów celnych, opisanych w preambule do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/12 z 9 października 2013 r. ustanawiającego Unijny Kodeks Celny (Dz. Urz.UE.L. Nr 269/1) – dalej zwanego "UKC", podczas gdy – zdaniem organu – preambuła tego aktu nie ma waloru normatywnego, a ponadto żaden przepis prawa nie przewiduje terminu do załatwienia niniejszej sprawy, akcentując że zwłoka nie była celowa i nie wynikała ze złej woli. Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 2, art. 154 § 7 i art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, w sytuacji gdy w tej sprawie nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa, a organ wydał decyzję przed rozpoznaniem przez Sąd pierwszej instancji wyroku. Następny zarzut odnosił się do art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w jakiej konkretnie jednostce redakcyjnej UKC zawarto wspomniane zasady postępowania, których rażące naruszenie przypisano organowi, co uniemożliwia – zdaniem organu – poznanie rozumowania, które doprowadziło Sąd pierwszej instancji do uznania, że bezczynność organu miała charakter rażący. Ostatni zarzut odnosił się do przepisów art. 200, art. 210 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, podczas gdy – w ocenie organu – strona nie złożyła stosownego wniosku w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się one nieuzasadnione, choć argumentacja Sądu pierwszej instancji nie w pełni jest trafna. Przede wszystkim zauważyć należy, że tekst preambuły do rozporządzenia, choć wbrew tezom organu ma walor normatywny, bo jest zawarty w akcie należącym do źródeł prawa, to nie reguluje terminów załatwienia sprawy, ani nawet zasady szybkości postępowania. Zasady wywiedzione przez Sąd pierwszej instancji z preambuły także nie zostały tam zamieszczone. W tekście tym odwołano się jedynie do prawa do wysłuchania (pkt 27). O szybkości działań organu preambuła traktuje wyłącznie w zakresie zwalniania towarów (pkt 42). Istotnie – jak podniesiono w skardze kasacyjnej – przepisy prawa celnego nie regulują precyzyjnie terminu załatwienia niniejszej sprawy przez organ celny. W odróżnieniu od postępowań wszczynanych na wniosek (art. 22 ust. 2 i nast.), przepisy UKC nie określają ogólnego terminu dla spraw toczących się z urzędu. Nie do zaakceptowania jednak jest konkluzja skarżącego kasacyjnie, która temu spostrzeżeniu towarzyszy. Nie można bowiem przyjąć, że w demokratycznym państwie prawa organ administracji nie byłby związany żadnym terminem przy załatwieniu sprawy indywidualnej. W przypadku, gdy w źródłach prawa obowiązującego nie można odszukać jednoznacznego określenia takiego terminu, należy przyjąć że obowiązkiem organu jest zakończenie postępowania bez zbędnej zwłoki. To, należące do niedookreślonych pojęcie, wymaga wykładni w kontekście okoliczności konkretnej sprawy. Czynności procesowe w sprawie niniejszej ograniczały się do prostego działania matematycznego na podstawie danych wynikających z jednoznacznych faktów sprawy (ilość dni przechowywania towaru) i kwot wynikającej z przepisów prawa. W zasadzie – o ile nie wystąpią nieprzewidziane przeszkody – tego rodzaju sprawa powinna zostać załatwiona "od ręki", w chwili gdy okazało się że występują podstawy do wydania decyzji. Stanowisko to wywieść należy z wiążących wszystkie organy administracji publicznej państw członkowskich art. 17 uchwalonego 6 września 2001 r. przez Parlament Europejski "Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej", zawierającego zbiór podstawowych dla administracji zasad postępowania w relacjach z obywatelami. Co jednak istotniejsze, w tej sprawie organ celny działał na podstawie przepisów prawa unijnego, a zatem związany był ogólnym terminem przewidzianym dla organów administracji unijnej i stosujących to prawo organów krajowych, a uregulowanym w art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej rozsądnym terminie (zob. na ten temat punkt 136 uzasadnienia wyroku Sądu Pierwszej Instancji z 27 listopada 2003 r., T-190/00, ECR 2003/11-12A/II-5015 oraz sentencję wyroku TSUE z 11 grudnia 1973 r., 120/72, ECR 1973/9/1471). Minimalny zakres czynności procesowych, brak swobody decyzyjnej, sprowadzona do działań matematycznych treść rozstrzygnięcia skłania do konkluzji, że sprawa niniejsza mogłaby zostać załatwiona w sposób zautomatyzowany. Stanowi zarazem doskonały przykład przydatności w postępowaniu administracyjnym (w tym podatkowym) znanych innym systemom prawnym, czego przykładem jest choćby ogólna podstawa zamieszczona w art. 41 hiszpańskiej ustawy nr 40/2015 z 1 października 2015 r. o reżimie prawnym sektora publicznego, Dziennik Ustaw Państwa z 1 października 2015 r. (Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, Boletín Oficial del Estadode 2 de octubre de 2015), zob. też M. Dudek, Administracyjne postępowanie uproszczone, Warszawa 2023, s. 71 i n.). Skoro postępowanie w tej sprawie można było zakończyć niemal natychmiast po ziszczeniu się przesłanek do wydania decyzji, nie było żadnego powodu do zwlekania z tym wiele miesięcy, z narażeniem strony na niepewność jej sytuacji procesowej, a Skarbu Państwa – na nieuzasadnione oczekiwanie na wpływ obowiązkowych należności publicznoprawnych. Niezasadne są argumenty organu odwołujące się do braku złej woli organu ani do faktu zakończenia postępowania po złożeniu skargi. Rażące naruszenie prawa jako zaostrzona postać bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania może się wydawać określeniem mało precyzyjnym, bo ustawodawca nie sprecyzował "prawa", którego tego rodzaju naruszenie miałoby dotyczyć. Przyjąć należy, że posłużono się w tym przypadku pewnym skrótem myślowym, w domyśle wiążąc naruszenie z prawem jednostki do załatwienia sprawy w przewidzianym w ustawie terminie. W wyroku NSA z 6.02.2020 r., I OSK 3918/18, LEX nr 28525337 wskazano, że "w przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki.". W przypadku bezczynności organu za rażące naruszenie należy ocenić w szczególności długotrwały brak podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności." (zob. wyrok NSA z 27.09.2023 r., OSK 979/22, LEX nr 3624071). W tej sprawie tego rodzaju podstawy stwierdzenia rażącego naruszenia prawa wystąpiły. Wielomiesięczne przekroczenie niezwłocznego terminu załatwienia niniejszej sprawy i zaniechanie tym samym pozyskania należnych Skarbowi Państwa środków świadczy o tym, że wyczerpana została przesłanka rażącego naruszenia prawa. Na ocenę zaniechania organu nie miało wpływu to, że po wniesieniu skargi wydano decyzję. Nieuzasadnione są zatem zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do obalenia tej oceny Sądu pierwszej instancji. Nie nasuwa także zastrzeżeń sposób sporządzenia motywów zaskarżonego wyroku. Nie tylko zawierają one wszystkie obligatoryjne w świetle art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, ale są one przekonujące i – poza wspomnianą, ale niemającą żadnego wpływu na wynik sprawy kwestią dotyczącą wywiedzionych przez Sąd pierwszej instancji z tekstu preambuły UKC zasad – nie nasuwają zastrzeżeń. Niezasadne są także zarzuty odnoszące się do kwestii kosztów postępowania. Skarżący wprawdzie nie wyodrębnił żądania dotyczącego kosztów postępowania, ale jednoznacznie wskazał, że żąda zasądzenia od organu zasądzenia kwoty 30 000 złotych, nie precyzując że kwota ta odnosi się jedynie do świadczenia pieniężnego uregulowanego w art. 149 § 2 p.p.s.a. Uwagi organu są zatem bezzasadne, a zarzuty naruszenia przepisów o kosztach postępowania nie mogły zostać uwzględnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.