I GSK 1007/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Lu 604/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Lu 604/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej jako: "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła Skarżąca spółka, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku (tak w skardze kasacyjnej - dopisek NSA) oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na jego nie zastosowaniu i utrzymaniu w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 1 września 2022 r., w sytuacji gdy z okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy wynika, że wskazana wyżej decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa; uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu, skutkowałoby uwzględnieniem skargi Skarżącej. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm. - dalej: "u.s.o."), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydatki poniesione na wynagrodzenie pracowników nieedukacyjnych nie są wydatkami związanymi z realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a w konsekwencji nie mogą być pokrywane z dotacji, o których mowa w ww. przepisie, w sytuacji gdy wskazane powyżej wydatki zostały poniesione na realizację zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, co skutkuje możliwością ich pokrywania z przyznanych dotacji; 2. art. 90 ust. 3 d w zw. z art. 5 ust. 7 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 9 w zw. z art. 90 ust. 2a, 3c i 3e u.s.o., w zw. z naruszeniem art. 126, 131 i 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, poprzez błędną wykładnię ww. przepisów pozostających ze sobą w związku i w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że z dotacji nie można pokrywać wydatków związanych z obsługą administracyjną, finansową i organizacyjną szkół, a zatem całokształtem czynności składających się na prawidłowe funkcjonowanie placówki, w sytuacji gdy przytoczone przepisy uprawniają do wykorzystania dotacji w sposób zaprezentowany przez Skarżącą; 3. art. 5 ust. 7 w zw. z art. 2 u.s.o., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sfera zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę niepubliczną oraz zadań tej szkoły lub placówki, która jako "prowadzona" przez osobę fizyczną lub prawną nie jest podmiotem prawa, stanowią całkowicie rozłączne kategorie prawne, a w konsekwencji zadania we wskazanym przepisie nie dotyczą w ogóle szkoły publicznej, lecz wyłącznie jej osoby prowadzącej, skutkiem czego nie podlegają finansowaniu z dotacji podmiotowej przysługującej owej szkole; 4. art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego i w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i zaistniały przesłanki do ich zwrotu, w sytuacji gdy okoliczności sprawy nie potwierdzają twierdzenia, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który ponownie orzekając w sprawie ze skargi Skarżącej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w przedmiocie określenia wysokości dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem - a mianowicie, po uchyleniu przez WSA w Lublinie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Lu 650/21, pierwotnie wydanej w sprawie decyzji organu odwoławczego - stwierdził, że kontrolowana decyzja nie jest niezgodna z prawem. Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Skarżąca sformułowała zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 9 w zw. z art. 90 ust. 2a, 3c i 3e u.s.o., w zw. z naruszeniem art. 126, 131 i 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania, pomijając, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie został wydany w następstwie uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Oddawczego w Lublinie wyrokiem tegoż sądu z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Lu 650/21. Okoliczność ta w sposób zasadniczy zmienia zakres kontroli instancyjnej orzeczenia wydanego przez Sąd I instancji. Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom Sądu i jego ocenie prawnej, stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji, zaś nieprzestrzeganie zasady przewidzianej w art. 153 p.p.s.a. podważa obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadzi do niespójności działania systemu władzy publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2016 r., sygn. akt II FSK 2029/14, LEX 2118970). Należy zauważyć, iż WSA w Lublinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwrócił Skarżącej uwagę na powyższą kwestię wskazując, iż "Formułując zarzuty skargi Spółka zdaje się nie zauważać konsekwencji płynących z art. 153 p.p.s.a. oraz wydanego ponownie rozstrzygnięcia. Wskazuje na to treść jej skargi, gdzie całkowicie bezkrytycznie skopiowała zarzuty postawione SKO w poprzednio wydanej decyzji. Ponownie podniosła zatem argumenty, co do których sąd administracyjny już uprzednio wypowiedział się w prawomocnym wyroku". Stosowanie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy stwierdzić, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sądy, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (wyrok NSA z 1 września 2010 r., sygn. akt II OSK 518/09, LEX nr 746901). Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1929/09, LEX nr 795206). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 614/08, LEX nr 528074). Jeżeli Skarżąca w zarzutach skargi kasacyjnej nie podniosła naruszenia art. 153 p.p.s.a., prowadząc w istocie jedynie polemikę ze stanowiskiem zajętym w prawomocnym wyroku, które zostało - w ramach art. 153 p.p.s.a. - powtórzone przez sąd w wyroku zaskarżonym, to skarga kasacyjna w tym zakresie jest bezzasadna, bowiem nie można podnosić skutecznie zarzutów opartych na wykładni prawa sprzecznej z wyrażoną przez sąd w prawomocnym wyroku, jeżeli nie jest to efektem zmiany stanu prawnego lub zmiany - po wydaniu orzeczenia sądowego - istotnych okoliczności faktycznych, która spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. W związku z tymi uwagami należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wydając wyrok z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Lu 604/22 był związany oceną prawną jaka została wyrażona w wyroku tegoż Sądu z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Lu 650/21. W wyroku tym Sąd m.in. zaaprobował stanowisko SKO w kwestii przedawnienia i następujących wydatków wykorzystanych z dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem: - 1308,51 zł na telefony stacjonarne oraz Internet, - 36.002,01 zł na sfinansowanie wynagrodzenia za usługi edukacyjne, które miał wykonać PHU [...] A. R., - 1.220 zł tytułem wynagrodzenia rozliczonego z dotacji dla Policealnej Szkoły Zawodowej za usługę edukacyjną, - 181,19 zł jako kwoty wydatkowanej na korzystanie z telefonów komórkowych, która nie miała pokrycia w przedstawionych fakturach, - 13.020,81 zł na zakup materiałów biurowych i dydaktycznych, - 4.428 zł na zakup materiałów dydaktycznych, - 662,40 zł tytułem wynagrodzenia dla nauczyciela. Treść zaskarżonej decyzji wskazuje, że SKO w całości uwzględniło powyższe stanowisko Sądu w zakresie wskazanych wydatków. Ich suma odpowiada kwocie 56.822,92 zł wymienionej w jej pkt 4, czyli w rozstrzygnięciu, które aktualnie zaskarżyła Spółka. Jednocześnie wskazać w tym miejscu należy, że SKO z korzyścią dla Spółki nie wzięło pod uwagę kwoty 92,25 zł za fakturę z dnia 16 grudnia 2015 r. opłaconą w dniu 19 stycznia z dotacji przekazanej na 2016 r. Jak słusznie zauważył WSA w Lublinie, SKO respektując nadto pogląd Sądu w kwestii wydatków w kwocie: - 166.025,21 zł wypłaconych za obsługę administracyjną biura oddziału oraz wsparcie zadań podmiotu gospodarczego, - 106,80 zł z tytułu prowizji i opłat bankowych dotycząca rachunków Policealnej Szkoły Zawodowej i Policealnej Szkoły Medycznej w L., - 1.700 zł poniesionych na najem pomieszczeń na egzaminy zawodowe w marcu 2016 r., - 290,45 zł z tytułu wynagrodzenia dla osób, które brały udział w egzaminie potwierdzającym kwalifikacje w zawodzie, - 146 zł za przygotowanie stanowisk do egzaminu zawodowego, - 2.024 zł z tytułu przygotowania stanowisk komputerowych na egzaminy zawodowe, wgrywania odpowiednich programów zgodnie z wytycznymi OKE, podłączenia komputerów do jednej drukarki i przygotowania pracowni do zajęć po egzaminie, odstąpiło od swojego poprzedniego stanowiska, nie uznając aktualnie tych wydatków jako wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem dotacji. Zważywszy na powyższe Skarżąca w ramach sformułowanych obecnie zarzutów kasacyjnych nie może skutecznie podważać tego stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skoro zarzuty te nie obejmują w swej treści naruszenia art. 153 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa również, iż zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji SKO, w sytuacji gdy z okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy wynika, że wskazana wyżej decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie został w żaden sposób uzasadniony. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Nie wystarczy zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. Wskazują jedynie na istniejące - w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - uchybienia, ale nie spełniają wymogu niezbędnego dla uwzględnienia tych zarzutów, tj. wykazania wpływu tych naruszeń na wynik sprawy. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie, na czym dokładnie - w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych wymogów - miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisu postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych wojewódzkiego sądu administracyjnego wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Jeżeli tak, to w świetle wszystkich konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, o których była mowa powyżej, zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą. W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.