I GSK 1001/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Michał Kowalski po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1307/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w T. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 marca 2022 r. nr DFS-V.7222.13.2019 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji celowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1307/22, w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w T., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Sprawiedliwości z 29 marca 2022 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji celowej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W ramach konkursu ofert na powierzenie realizacji zadań ze środków Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Penitencjarnej w zakresie udzielania pomocy osobom pozbawionym wolności, zwalnianym z zakładów karnych i aresztów śledczych oraz osobom im najbliższym, w ramach Programu Pomocy Postpenitencjarnej udzielanej przez organizacje pozarządowe z Funduszu Sprawiedliwości na rok 2019 – skarżące stowarzyszenie złożyło ofertę dotyczącą realizacji zadania [...]. W opisie zadania wskazano, że jest ono skierowane do 15 osób zagrożonych wykluczeniem społecznym w związku z opuszczeniem zakładów karnych po odbyciu kary pozbawienia wolności i będzie realizowane poprzez prowadzenie oraz zapewnienie miejsc całodobowych okresowego pobytu (wraz z pełnym wyżywieniem, dostępem do środków sanitarnych itp.) w ośrodku wsparcia dla tych osób. Podano, że podjęte zostaną działania mające na celu aktywizację zawodową podopiecznych oraz podniesienie ich kompetencji społecznych. Ponadto równolegle będą realizowane działania wśród osób odbywających jeszcze kary pozbawienia wolności, mające na celu przygotowanie tych osób do opuszczenia zakładów karnych (tzw. trening samodzielności). Jako miejsce realizacji zadania wskazano województwo kujawsko-pomorskie, tj.: Ośrodek Readaptacyjny [...] w T. W dniu 3 kwietnia 2019 r. Minister Sprawiedliwości jako Dysponent Funduszu Sprawiedliwości zawarł ze Stowarzyszeniem umowę, na podstawie której skarżącemu przyznano dotację celową w wysokości 156 896,67 zł na realizację zadania wskazanego w ofercie. Po przeprowadzeniu kontroli prawidłowości wydatkowania dotacji Minister Sprawiedliwości decyzją z 5 października 2021 r. określił w stosunku do stowarzyszenia obowiązek zwrotu dotacji w wysokości 34 398,07 zł jako wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, że całość otrzymanej dotacji wydatkowana była na pomoc postpenitencjarną, a zakwestionowana kwota została przeznaczona na utrzymanie drugiego z prowadzonych przez stronę domów, tj. domu w Grudziądzu. Decyzją z 29 marca 2022 r. Minister utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zakwestionowana kwota dotyczy wydatków na funkcjonowanie prowadzonego przez stronę ośrodka w Grudziądzu, bowiem koszty te nie były wskazane w ofercie. Organ zarzucił również, że skarżąca dokonywała płatności gotówkowych, co zgodnie z umową było niedopuszczalne, a ponadto ponosiła wydatki, których nie wykazano w sprawozdaniu. Dokonywała również płatności w wysokości wyższej niż rzeczywista należność. Uchylając powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.). WSA wskazał, że uzasadnienie decyzji orzekającej o zwrocie części dotacji uznanej za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem powinno szczegółowo wskazywać, w oparciu o jakie okoliczności faktyczne organ stwierdził nieprawidłowe wykorzystanie dotacji i w oparciu o jakie dowody dokonał tych ustaleń, oraz wyjaśniać zastosowaną do tych okoliczności kwalifikację prawną. Decyzja powinna precyzyjnie określać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają danej normie prawnej zastosowanej w sprawie. Uzasadnienie decyzji powinien cechować logiczny związek z rozstrzygnięciem oraz kompletność motywów, które do tego rozstrzygnięcia doprowadziły. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie brak jest możliwości weryfikacji prawidłowości zastosowania przez organ prawa materialnego, ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. W decyzjach tych jedynie ogólnie wskazano, jakie wydatki uznano za niezgodne z przeznaczeniem, natomiast brak jest powołania dowodów, w oparciu o które poczyniono te ustalenia oraz wyjaśnienia podstawy prawnej uznania poszczególnych wydatków za niezgodne z celem, na jaki dotacja została udzielona. Niejasny sposób sformułowania i lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi zwłaszcza do wątpliwości, w oparciu o jakie dowody organ ustalił nieprawidłowe wykorzystanie dotacji, dlatego ta wadliwość musi prowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, organ powinien przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem art. 7 i art. 80 k.p.a., mając na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Tak przeprowadzona analiza dowodów i wnioski z niej płynące powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § k.p.a. powinno wskazywać, na podstawie jakich dowodów organ wydał rozstrzygnięcie oraz powody, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom nieuwzględnionym. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać, w sposób czytelny i możliwy do weryfikacji w oparciu o zebrany materiał dowodowy, podjęte rozstrzygnięcie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że decyzja została uzasadniona w sposób lakoniczny, nie powołano w niej dowodów, w oparciu o które poczyniono te ustalenia oraz brakuje w niej wyjaśnienia podstawy prawnej uznania poszczególnych wydatków za niezgodne z celem, na jaki dotacja została przyznana, w sytuacji gdy zakwestionowane w decyzji wydatki zostały szczegółowo uzasadnione ze wskazaniem kwot oraz wyjaśnieniem, które z nich i dlaczego zostały uznane za wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że organ w toku postępowania nie dążył do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy oraz nie dokonał oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, stojąc przy tym na straży praworządności, podczas gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte 2 marca 2020 r., a następnie przedłużone do 30 czerwca 2021 r. celem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, bowiem zebrane dowody i materiały, w tym wyjaśnienia strony oraz weryfikacja złożonych dokumentów, wymagały ze strony organu skrupulatnej i czasochłonnej analizy pod względem rzeczowym i finansowym. Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 169 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze. zm.; dalej: u.f.p.), a w konsekwencji nieoddalenie skargi i niezastosowanie tych regulacji, na mocy których dotacja została uznana za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem i podlegała zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 169 ust. 1 pkt 1 oraz uzasadniających wydanie decyzji określającej w tej sprawie, podczas gdy w toku prowadzonego postępowania oraz w wydanych decyzjach I i II instancji jednoznacznie wskazano na wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, co objawiało się m.in. wydatkowaniem przez stowarzyszenie dotacji niezgodnie z zawartą umową lub na inne cele niż te wskazane w ofercie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337). Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego zauważyć należy, że zarzut procesowy zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powinien wskazywać wpływ naruszenia na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej złożonej przez organ nie ma stosownego wywodu w tym zakresie. Nie poczyniono go ani w zarzutach kasacyjnych, ani też w uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia. Już tylko z tego powodu można stwierdzić, że postawione zarzuty procesowe uniemożliwiają odniesienie się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Inaczej rzecz ujmując, wadliwość zarzutów procesowych polegająca na niewykazaniu wpływu naruszenia wskazanych przepisów na wynik sprawy uniemożliwia dokonanie kontroli legalności zakwestionowanego skargą kasacyjną wyroku (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 1102/20). Niezależnie od powyższego wskazać wypada, że istota zarzutów procesowych skargi kasacyjnej dotyczy przede wszystkim tego, czy Sąd I instancji trafnie przyjął, że zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości z 29 marca 2022 r. narusza przepisy postępowania, w tym w szczególności art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji, czy Sąd, dokonując kontroli legalności tej decyzji, naruszył – jak twierdzi skarżący kasacyjnie organ – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponadto, zdaniem organu, w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia art. 7, art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uchylając zaskarżoną decyzję w wyniku naruszenia ww. przepisu, WSA stwierdził, że organ w uzasadnieniu tej decyzji jedynie ogólnie wskazał, jakie wydatki uznano za niezgodne z przeznaczeniem, natomiast nie powołał dowodów, w oparciu o które poczyniono te ustalenia oraz nie wyjaśnił podstawy prawnej uznania poszczególnych wydatków za niezgodne z celem, na jaki dotacja została udzielona. Zdaniem WSA, niejasny sposób sformułowania i lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi zwłaszcza do wątpliwości, w oparciu o jakie dowody organ ustalił nieprawidłowe wykorzystanie dotacji, dlatego ta wadliwość musi prowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne przytoczyć słownikowe definicje pojęcia "lakoniczny". Słownik Języka Polskiego PWN (dostępny online pod adresem https://sjp.pwn.pl/) definiuje to określenie jako "zwięźle wyrażony", zaś Wielki Słownik Języka Polskiego PAN (https://wsjp.pl/) jako "związany z zawieraniem istotnej treści w krótkim tekście", nie przypisując mu wydźwięku pejoratywnego, które można by rozumieć jako zbyt powierzchowny, ogólny czy niewystarczający. Wprawdzie takie nacechowanie ww. określenia często można dostrzec zarówno w języku potocznym, jak i urzędowym oraz prawniczym, jak choćby w treści zaskarżonego wyroku oraz w skardze kasacyjnej, to jednak mając na uwadze wskazaną definicję słownikową, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszych rozważaniach postanowił zrezygnować z posługiwania się tym pojęciem. Zdaniem NSA, rację ma Sąd I instancji twierdząc, że uzasadnienie decyzji jest zbyt ogólne i niewystarczające z punktu widzenia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Powołano w niej wprawdzie zakwestionowane kwoty, zabrakło jednak wskazania dowodów, w oparciu o które poczyniono te ustalenia. Zabrakło także wyjaśnienia podstawy prawnej uznania poszczególnych wydatków za niezgodne z celem, na jaki dotacja została udzielona. Organ jedynie ogólnie powołał się na postanowienia umowy czy też oferty, nie wskazując jednak konkretnie, które to z postanowień umowy lub punktów oferty. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji zasadnie zarzucił organowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i właściwie swój wywód w tym zakresie uzasadnił (por. s. 7-8 uzasadnienia wyroku). Odnosząc się natomiast do zarzutu procesowego ujętego w punkcie 2. skargi kasacyjnej, w którym organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że organ w toku postępowania nie dążył do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy oraz nie dokonał oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut ten nie jest trafny, ponieważ z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika, że w sprawie organ na pewno naruszył ww. przepisy, a jedynie, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że uregulowane w tych przepisach zasady postępowania administracyjnego znalazły zastosowanie. Innymi słowy, na podstawie treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób było dokonać kontroli legalności tej decyzji pod kątem ww. zasad. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postawione zarzuty procesowe należało uznać za nieusprawiedliwione. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazać trzeba, że dotyczy on niewłaściwego zastosowania art. 169 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4-6 u.f.p. Zauważyć wobec tego wypada, że zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego wiąże się ściśle z ustaleniami faktycznymi, których w tej sprawie zarzutami naruszenia przepisów o postępowaniu nie podważono. W utrwalonym orzecznictwie NSA wskazuje się, że aby skutecznie postawić zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, należy w pierwszej kolejności skutecznie zakwestionować poczynione ustalenia faktyczne. W sytuacji niepodważenia ustaleń faktycznych poczynionych przez WSA, stają się one wiążące podczas oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1687/14, LEX nr 2113111 oraz wyrok NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 714/18, LEX nr 2517569). Skoro w skardze kasacyjnej nie podważono ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd I instancji, że uzasadnienie decyzji jest zbyt ogólne i niewystarczające, a w konsekwencji, że narusza art. 107 § 3 k.p.a., bowiem brak w nim wskazania stosownych dowodów oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej, to nie można skutecznie twierdzić, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie, czyli nieuznanie w okolicznościach sprawy, że dotacja celowa została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.