I GNP 4/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi P. K. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2024 r. sygn. akt I GSK 608/24 w sprawie ze skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 150/23 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 8 listopada 2022 r. nr DZF-XII.025.55.2022.DD.4 w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności za zaległości z tytułu zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku.

Wyrokiem z dnia 18 września 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny – po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P. K. (dalej zwanego: skarżącym) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2023 r., którym to oddalono skargę na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej zwanego: organem) z dnia 8 listopada 2022 r. w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności za zaległości z tytułu zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej – po pierwsze oddalił skargę kasacyjną, po drugie zasądził od skarżącego na rzecz organu zwrot kosztów postępowania. Skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył skarżący, opierając się na podstawie art. 285a § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (bez wskazania miejsca i daty jej publikacji – aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) wskazując rażące naruszenie prawa Unii Europejskiej poprzez: 1) systemowe naruszenie prawa do sądu niezawisłego i bezstronnego [art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych UE (KPP)], wynikające z udziału neo-sędziów w składzie orzekającym NSA, co podważa podstawową wartość państwa prawnego (art. 2 TUE), 2) niedopełnienie przez NSA obligatoryjnego obowiązku skierowania pytania prejudycjalnego do TSUE [art. 267 akapit trzeci Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE)], pomimo istnienia poważnych wątpliwości co do interpretacji prawa unijnego, naruszając tym samym zasadę lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE). Mając na uwadze przedstawione podstawy i ich uzasadnienie, skarżący wniósł o "stwierdzenie, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [Data] w sprawie o sygn. akt [Wpisać Sygnaturę Akt] został wydany z rażącym naruszeniem norm prawa Unii Europejskiej na podstawie Art. 285a § 3 p.p.s.a."; o uchylenie w całości powyższego wyroku oraz stwierdzenie, że orzeczenie to jest niebyłe (sententia non existens), jako wydane przez skład sądu niespełniający wymogów niezawisłości, z naruszeniem zasady pierwszeństwa prawa Unii; oraz o wydanie orzeczenia co do istoty sprawy z pominięciem decyzji administracyjnej, która narusza porządek prawny Unii Europejskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 285a § 1 p.p.s.a. skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia przysługuje od prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdy przez jego wydanie została stronie wyrządzona szkoda, a zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe. Stosownie zaś do § 3 wymienionego artykułu od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga nie przysługuje, z wyjątkiem gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej. Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zasady traktuje się jak orzeczenia wydane w postępowaniu wywołanym wniesieniem tej skargi. Na wstępie dostrzec wypada, że wniesiona skarga jest wysoce nieprecyzyjna, o czym świadczy niezbicie wyżej przytoczony cytat. Można przyjąć, że co prawda została złożona przez profesjonalnego pełnomocnika, to jej essentialia negotii są dalekie od doskonałości i w znacznej mierze rzutują na negatywny wynik postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż pewną jest jedynie sygn. akt I GSK 608/24, a to oznacza, że ujęte w cudzysłowie żądanie dotyczy wyroku tego Sądu z dnia 18 września 2024 r. Odnosząc się do drugiego z powołanych w petitum zarzutów trudno zgodzić się, iż w niniejszej sprawie został naruszony art. 267 akapit 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C 202/49 z 7 czerwca 2016 r.; dalej jako: TFUE), który stanowi, że w przypadku gdy takie pytanie zostało podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego (a więc przed NSA), sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału. Skoro takie pytanie w toku postępowania przed Sądem II instancji nie zostało sformułowane to brak było podstaw do takiego wystąpienia, zwłaszcza, iż także wniesiony wniosek – oprócz ogólnikowego wskazania na istnienie poważnych wątpliwości co do interpretacji prawa unijnego – nie precyzuje na czym one polegały. Wskazane braki dowodzą, iż za nietrafny należy uznać także zarzut braku lojalnej współpracy wynikający z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C 202/13 z 7 czerwca 2016 r.; dalej jako: TUE). Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut systemowego naruszenia prawa do sądu niezawisłego i bezstronnego z racji udziału neo-sędziów w składzie orzekającym NSA (art. 19 TUE w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych UE, Dz. U. UE. C 202/389 z 7 czerwca 2016 r.; dalej jako: KPP), co podważa podstawową wartość państwa prawnego (art. 2 TUE). W dalszej kolejności wskazać należy, że art. 19 ust. 1 TUE (określający funkcje, skład i organizację Trybunału Sprawiedliwości) w żaden sposób nie może być łączony z kwestią nienależytej obsady NSA, który wydał wyrok w sprawie z dnia 18 września 2024 r. W przepisie tym przyjęto, że Trybunał Sprawiedliwości UE obejmuje Trybunał Sprawiedliwości, Sąd i sądy wyspecjalizowane. Zapewnia on poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów. Państwa Członkowskie ustanawiają środki zaskarżenia niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii. To ostatnie zostało ustanowione w art. 285a § 3 p.p.s.a., co jest realizowane w niniejszym postępowaniu. Identycznie należy odnieść się do treści art. 2 TUE, który wskazuje, że Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn. Przytoczone wyżej przepisy nie wiążą się bezpośrednio z najistotniejszą w sprawie kwestią w zakresie naruszenia prawa do sądu poprzez udział w składzie orzekającym w dniu 18 września 2024 r. tzw. neo-sędziów. Również analiza treści pomieszczonych w skardze i jej uzasadnieniu nie pozwalają na ustalenie tego związku. Przypomnieć również należy, że powyższa tematyka była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 30 stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 9/25, odrzucił skargę o wznowienie postępowania sądowego. Z kolei art. 47 KPP stanowi: każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela. Pomoc prawna jest udzielana osobom, które nie posiadają wystarczających środków, w zakresie w jakim jest ona konieczna dla zapewnienia skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. W kwestii naruszenia tego przepisu prawa należy zauważyć, że problem skuteczności powołań sędziów w procedurze prowadzonej z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa (dalej jako: KRS) ukształtowanej po 2017 r. był już przedmiotem wypowiedzi, przy czym składy orzekające NSA, choć zwracały uwagę na wątpliwości związane z funkcjonowaniem KRS w takim kształcie, nie podważały skuteczności samych powołań sędziowskich. Tak np. w postanowieniu z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1713/18, NSA stwierdził, że uprawnienia w zakresie powoływania sędziów są osobistymi uprawnieniami Prezydenta, a Konstytucja nie zna prawa podmiotowego dostępu do służby sędziowskiej. To przesądza o niemożności sprawowania kontroli przez sądy administracyjne w zakresie aktów związanych z taką procedurą. Podobnie w wyroku z 11 października 2021 r., sygn. akt II GOK 9/18, stwierdzono, że w aktualnym stanie prawnym prezydenckie akty powołań do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nie podlegają sądowej weryfikacji i nie są wzruszalne (pkt 133 i pkt 145 wyroku TSUE z 19 listopada 2019 r. oraz pkt 122 i pkt 128 wyroku TSUE z 2 marca 2021 r.). W wyrokach z 4 listopada 2021 r., III FSK 3626/21 i III FSK 4104/21, NSA stwierdził wprost, że sędzia sądu administracyjnego bądź asesor sądowy w wojewódzkim sądzie administracyjnym, powołany do sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jest sędzią Rzeczypospolitej Polskiej i sędzią europejskim w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1-3 TUE w związku z art. 47 KPP, a także art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, także wówczas, gdy procedura poprzedzająca jego powołanie mogła być dotknięta wadami. Innymi słowy, w aspekcie unijnych i konwencyjnych standardów prawa do sądu można uznać, że jeżeli w składzie orzekającym wojewódzkiego sądu administracyjnego zasiada sędzia bądź asesor sądowy spełniający konstytucyjne standardy niezależności, niezawisłości i bezstronności, nawet jeżeli został powołany przez Prezydenta na wniosek KRS w składzie ukształtowanym ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r., to taki sąd należy uznać za sąd europejski w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 TUE, art. 6 ust. 1-3 TUE w związku z art. 47 KPP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. NSA podkreślał w tych orzeczeniach, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa krajowego przy powoływaniu sędziów sądów administracyjnych, nawet w kontekście wątpliwości co do konstytucyjności KRS. Proces powołania sędziów/asesorów był zgodny z wymogami Konstytucji RP, a nawet jeśli KRS nie spełniała pełnych wymogów konstytucyjnych, proces ten podlegał kontroli sądowej, a Prezydent RP dokonał merytorycznej oceny. W związku z tym nie można uznać, że naruszenie dotyczyło normy kluczowej dla procesu powołania sędziów. Także w najnowszym orzecznictwie NSA wskazuje się, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest wystarczającej podstawy prawnej, która pozwoliłaby jednoznacznie i precyzyjnie podważyć twierdzenie, że sędzia sądu administracyjnego powołany przez Prezydenta RP na urząd jest sędzią Rzeczypospolitej Polskiej oraz sędzią europejskim, nawet jeśli procedura jego powołania mogła zawierać pewne wady (wyroki NSA: z dnia 7 czerwca 2024 r., sygn. akt III FSK 1389/22; z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt III FSK 561-563/24). Podstawą do kwestionowania statusu sędziego sądu administracyjnego nie może być orzecznictwo Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka (ETPCz) oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), przywołane w uzasadnieniu skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem. Jak wyjaśniła to Europejska Komisja na rzecz Demokracji przez Prawo (tzw. Komisja Wenecka) w opinii z dnia 14 października 2024 r., nr 1206/2024, zarówno orzeczenia Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka, jak i orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, nie mają bezpośredniego skutku w systemie prawa. Orzeczenia ETPCz są wiążące na mocy artykułu 46 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i muszą zostać wdrożone przez państwo pozwane, ale za pośrednictwem procedury, która ma zostać ustalona przez to państwo (punkt 24 opinii). Również orzeczenia TSUE nie mają automatycznie skutku unieważniającego w polskim systemie prawnym (punkt 25 opinii). Komisja Wenecka uważa, że ani orzeczenia ETPCz i TSUE, ani decyzje polskich sądów najwyższych nie unieważniły ex tunc decyzji w sprawie powołań podejmowanych przez Krajową Radę Sądownictwa (punkt 28 opinii). Podobny pogląd w odniesieniu do kwestionowania skuteczności powołań sędziów sądów administracyjnych wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt III FSK 561-564/24. I jeszcze jedna uwaga odnośnie do zarzutu naruszenia art. 47 KPP. Przepis ten państwa członkowskie Unii Europejskiej obowiązane są stosować wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii (art. 51 ust. 1 Karty). Karta nie rozszerza bowiem zakresu zastosowania prawa Unii poza kompetencje Unii, nie ustanawia nowych kompetencji ani zadań Unii, ani też nie zmienia kompetencji i zadań określonych w Traktatach (art. 51 ust. 2 Karty). Z tych względów przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisów KPP niezbędne jest wskazanie w skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia innych przepisów prawa unijnego, których naruszenie skutkowało naruszeniem przepisów Karty (por. postanowienia NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r., II ONP 3/17, z dnia 20 czerwca 2018 r., II ONP 2/18; wyroki NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r., II ONP 2/18, z dnia 15 listopada 2023 r., II FNP 4/23). W kontekście powyższych wywodów należy również zauważyć, że z utrwalonego orzecznictwa NSA wynika, iż niezgodność z prawem w rozumieniu art. 285a § 3 p.p.s.a. rozumieć należy jako niebudzącą wątpliwości, oczywistą i rażącą obrazę prawa, z góry widoczną, będącą wynikiem niewątpliwie błędnej wykładni lub wadliwego zastosowania prawa, możliwą do stwierdzenia "na pierwszy rzut oka". Rażące naruszenie norm prawa to zatem naruszenie oczywiste, bezsporne, ewidentnie odbiegające od danej normy, pozostające w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu i przez to mające charakter nadzwyczajny. Ten wymóg przez autora skargi nie został spełniony. Wobec niewykazania spełnienia zadość wymogom art. 285a § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 285k § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.