I FSK 936/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zubrzycki (spr.), Sędzia NSA Marek Kołaczek, Sędzia WSA del. Agnieszka Jakimowicz, po rozpoznaniu w dniu 28 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Po 1127/16 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w P. z dnia 9 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r., w sprawie I SA/Po 1127/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T. K. na decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w P. z dnia 9 maja 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podatkowych wydanych wobec E. S. 2. T. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o potępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ kontroli skarbowej przepisu art. 247 § 1 pkt 3 i art. 248 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej: O.p.); 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji naruszenia przez organ podatkowy art. 120, art. 121, art. 122 O.p., wyrażające się w braku wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo posiadania informacji o konieczności wszczęcia takiego postępowania z urzędu, a tym samym działaniu wbrew podstawowym zasadom postępowania podatkowego; 3) art. 106 § 3 P.p.s.a., poprzez oddalenie wszystkich wniosków dowodowych zgłaszanych przez pełnomocnika Skarżącego na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r., mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, szczególnie, gdy weźmie się pod uwagę to, że zgłoszone one zostały w celu udowodnienia tez odmiennych od przyjętych przez organ podatkowy, a w szczególności oddalenie wniosków dowodowych z dokumentów w postaci: a) postanowienia Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej z dnia 12 września 2012 r. nr [...], wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru - na okoliczność błędnego wszczęcia postępowania kontrolnego względem E. S., niepoinformowania adresata ww. postanowienia o miejscu pozostawienia zwrotnego potwierdzenia odbioru; b) przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci adnotacji służbowej sporządzonej przez pracownika UKS - J. K., z dnia 12 września 2012 r. - na okoliczność wadliwości wszczęcia postępowania względem E. S., na okoliczność iż E. S. nie zamieszkiwała i nie prowadziła działalności pod adresem, pod jaki organ kierował do niej korespondencję w sprawie, na okoliczność wiedzy organu podatkowego o kierowaniu przez niego korespondencji w sprawie dotyczącej E. S. pod niewłaściwy adres; - które to dowody w żadnej mierze nie mogły spowodować zwłoki w prowadzeniu postępowania, zaś były one kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy tak sformułowanych zarzutach Skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie tego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto Skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.1. Z uzasadnienia sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że Skarżący kwestionuje wyrok Sądu pierwszej instancji z uwagi na to, że - jego zdaniem - zainicjował on postępowanie mające na celu stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji przez organ z urzędu, a stanowisko Sądu powoduje wyeliminowanie spod kontroli sądu administracyjnego tak istotnej kwestii, jak realizacja przez organ administracji obowiązku wszczęcia postępowania z urzędu, w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 247 § 1 pkt 3 oraz art. 248 § 1 O.p. Skarżący kwestionuje stanowisko Sądu, że wszczęcie postępowania z urzędu stanowi autonomiczną decyzję organu, a sąd nie jest uprawniony do weryfikacji wskazanej okoliczności. Oznaczałoby to - jego zdaniem - brak podmiotu legitymowanego do zainicjowania kontroli prawidłowości podjęcia czynności przez organ, w efekcie zaś wywierałoby negatywne skutki prawne dla Skarżącego w niniejszej sprawie. Wbrew jednak stanowisku Skarżącego wyrok Sądu pierwszej instancji nie narusza prawa. 3.2. W sprawie nie budzi wątpliwości, że Skarżący nie posiadał ani przymiotu strony postępowań zwyczajnych w sprawie E. S. (gdyż nie był w tych postępowaniach podatnikiem), ani uprawnień do występowania w jej imieniu w sprawie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wydanych wobec niej decyzji. Stąd też Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny, że przedmiotowy wniosek Skarżącego pochodzi od osoby nieuprawnionej - nie posiadającej przymiotu strony. W konsekwencji tego trafne jest też stanowisko Sądu, że w tej sytuacji zachodzi przeszkoda formalna uniemożliwiająca prowadzenie postępowania z wniosku Skarżącego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych, wydanych wobec E. S., albowiem wniosek dotyczący tego trybu nadzwyczajnego nie pochodzi od strony postępowania, w myśl art. 248 § 1 O.p. W takiej sytuacji nie naruszają prawa wydane w tej sprawie decyzje, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tych decyzji z wniosku Skarżącego. 3.3. Skarżący jednak kwestionuje tę odmowę, wskazując, że postępowanie takie powinno być wszczęte z urzędu. Jednak w tym zakresie rację ma Sąd pierwszej instancji oraz organy podatkowe, że wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym z urzędu jest autonomiczną decyzją organu podatkowego i w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie organ nie widzi ku temu przesłanek, które miałyby powodować wszczęcie takiego postępowania z urzędu, Sąd nie ma podstaw prawnych do ingerowania w tę sferę decyzyjną organu. Organ podatkowy w sprawie tej trafnie stwierdził, że w art. 248 § 1 O.p. określono dychotomiczny podział w zakresie uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji: wszczyna się je z urzędu lub na żądanie strony. Skoro zatem organ nie dysponuje żądaniem strony, co niewątpliwe wynika z akt sprawy, inicjowanie postępowania "z urzędu" należy do wyłącznej prerogatywy organu administracji i nie może być w żaden sposób wymuszane żądaniem uruchomienia takiego postępowania poprzez zainteresowane osoby. Złożony w tym zakresie wniosek osoby trzeciej może stanowić wyłącznie impuls do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z urzędu, lecz decyzja organu w tym przedmiocie ma charakter w pełni autonomiczny. 3.4. Podkreślić przy tym należy, że wydana w tej sprawie decyzja o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych wobec E. S. jest wykonaniem tej części dyspozycji art. 248 § 1 O.p, która dotyczy wniosku o stwierdzenie nieważności, gdyż do żądania osoby trzeciej w przedmiocie wszczęcia takiego postępowania z urzędu, sygnalizującego występujące - jej zdaniem - wadliwości w postępowaniu wobec innej osoby, będącej w nim stroną, organ nie musi się odnosić w formie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania z urzędu, skoro wszczęcie takie należy do jego wyłącznych kompetencji. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola legalności decyzji administracyjnych - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a, dotyczy konkretnej decyzji administracyjnej, poddanej wskutek jej zaskarżenia ocenie sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie ocena ta mogła dotyczyć wyłącznie decyzji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Takiej też kontroli, zgodnie z obowiązującymi przepisami dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. W ramach kontroli określonej decyzji administracyjnej, sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony wypowiadać się w zakresie wykraczającym poza przedmiot sprawy (w tym wypadku, czy należało wszcząć postępowanie z urzędu) [por. wyrok NSA z dnia 27.11.2008 r. w sprawie I OSK 1688/07). Sądy administracyjne posiadają jedynie uprawnienia kasatoryjne, nie orzekają bowiem merytorycznie w sprawach należących do właściwości organów administracyjnych, lecz jedynie sprawują kontrolę nad załatwieniem danej sprawy przez organ administracji publicznej. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony wkraczać w sferę administrowania zastrzeżoną do właściwości organu co do oceny warunków wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z urzędu. Organ w tym zakresie - kiedy stwierdza brak ku takiemu wszczęciu przesłanek - nie wypowiada się w formie aktu prawnego, a brak jego aktywności w tym zakresie, w sytuacji sygnalizacji przez osoby trzecie, nie ma znamion bezczynności. Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., w myśl którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie mógł - jak wskazuje to skarga kasacyjna - wypowiadać się w przedmiocie istnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. 3.5. W świetle powyższego sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty są całkowicie bezzasadne. 3.6. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 1