I FSK 846/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Sylwester Marciniak, Sędzia NSA Ryszard Pęk (sprawozdawca), Sędzia NSA Marek Kołaczek, po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej wniosku K. K. o wyłączenie sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego M. G. od orzekania w sprawie skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 463/19 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r., nr 1401-IEW1.4253.15.2018.3.TG w przedmiocie określenia przybliżonej kwoty zobowiązania podatkowego w podatku od towarów i usług za poszczególne okresy rozliczeniowe 2013 r. oraz zabezpieczenie jej na majątku podatnika postanawia: oddalić wniosek o wyłączenie sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego M. G. od orzekania w sprawie I FSK 846/20.

1. Wyrokiem z 23 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.K. od decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej skarżący) z 18 grudnia 2018 r. w przedmiocie określenia przybliżonej kwoty zobowiązania podatkowego w podatku od towarów i usług za poszczególne okresy rozliczeniowe 2013 r. oraz zabezpieczenie jej na majątku podatnika. Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną. 2. Przewodnicząca Wydziału I Izby Finansowej Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarządzeniem z 9 lutego 2023 r., wyznaczyła posiedzenie niejawne w sprawie I FSK 846/20 na dzień 20 kwietnia 2023 r. w składzie: [...]. Następnie, na wniosek skarżącego, Przewodnicząca Wydziału I Izby Finansowej, zarządzeniem z 7 marca 2023 r. zdjęła sprawę z posiedzenia niejawnego i wyznaczyła termin rozprawy zdalnej na 20 kwietnia 2023 r., godz. 12:00. 3. Skarżący, pismem z 20 kwietnia 2023 r. wniósł o wyłączenie od orzekania w sprawie sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego M. G. (dalej sędzia) i odroczenie terminu posiedzenia. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że w rozpoznawanej sprawie, ze względu na "sposób powołania ww. sędziego przez Krajową Radę Sądownictwa, która nie jest organem konstytucyjnym" i ze względu na "piastowanie przez ww. sędziego stanowisko wiceministra Rozwoju i Technologii aż do dnia 6 czerwca 2022r., tj. do dnia wręczenia mu nominacji na sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Prezydenta RP, gdy już 15.02.2021 r. Prezydent RP wydał postanowienie o powołaniu profesora na stanowisko sędziego w Naczelnym sądzie Administracyjnym" "(...), istnieją wątpliwości co do bezstronności sędziego przewidziane w treści art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)". 4. W oświadczeniu z 26 kwietnia 2023 r. sędzia NSA M. G. wyjaśnił, że nie istnieją żadne okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności w przedmiotowym postępowaniu (art. 19 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zaznaczył, że w jego ocenie w sprawie brak jest również podstaw do wyłączenia sędziego z mocy samej ustawy wymienionych w art. 18 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto sędzia, odnosząc się treści wniosku wyjaśnił, że nie piastował stanowiska wiceministra Rozwoju i Technologii do dnia 6 czerwca 2022 roku, tj. do dnia wręczenia mu nominacji na sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Prezydenta RP, gdyż w dniu 6 maja 2022 r. został odwołany z tego stanowiska. Wskazał także, że zakres jego kompetencji w trakcie pracy w Ministerstwie Rozwoju i Technologii nie obejmował kwestii związanych z przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie, gdyż odpowiadał za legislację dotycząca subwencji dla podmiotów energochłonnych, prawo własności przemysłowej, prawa zamówień publicznych oraz doskonaleniu regulacji i monitoringu procesu deregulacji działalności gospodarczej. Kwestie te – jak zaznaczył – w oczywisty sposób nie mogły powodować nawet potencjalnego konfliktu interesów w przedmiotowej sprawie. Sędzia wyjaśnił także, że w ramach pełnionych funkcji w administracji publicznej nigdy nie uczestniczył w podejmowaniu decyzji indywidualnych w zakresie podatku VAT. Podkreślił, że nie utrzymuje ani formalnych ani nieformalnych relacji z przedstawicielami administracji rządowej, a jedyne zaangażowanie poza pracą w Naczelnym Sądzie Administracyjnym związane jest z kontynuacją pracy naukowej w charakterze profesora Uniwersytetu Łódzkiego na WPiA UŁ. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Wniosek o wyłączenie sędziego podlega oddaleniu. 5.2. Podstawą wniosku o wyłączenie sędziego jest art. 19 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Obowiązujące obecnie brzmienie tego przepisu zostało przyjęte w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2005 r., SK 53/04 (opublikowano: OTK-A 2005/11/134, Dz.U. z 2005 r., nr 250, poz. 2118), w którym (pkt 2) Trybunał stwierdził, że art. 19 powołanej wyżej ustawy w zakresie, w jakim ogranicza przesłankę wyłączenia sędziego jedynie do stosunku osobistego, pomijając inne okoliczności, które mogą mieć wpływ na ocenę bezstronności sędziego, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji. 5.3. Trybunał Konstytucyjny, przedstawiając obszernie w uzasadnieniu wyroku cel instytucji wyłączenia sędziego, mechanizmy służące realizacji konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu, której jeden z elementów realizowany jest za pomocą instytucji wyłączenia sędziego oraz ukształtowane na tym tle orzecznictwo sądów krajowych oraz Trybunału Praw Człowieka i Obywatela, zwrócił uwagę na specyfikę kwalifikacji, które są wymagane od osób powoływanych na stanowiska sędziego sądu administracyjnego. Podkreślił, że przejawiają się one w niezbędności posiadania wiedzy fachowej, której zdobycie jest najczęściej możliwe jedynie w drodze pełnienia odpowiednich funkcji w administracji państwowej, a więc zdobycia doświadczeń w sferze aktywności pokrywającej się częściowo przynajmniej ze sprawami będącymi przedmiotem rozstrzygnięcia w okresie sprawowania funkcji sędziowskiej. 5.4. Trybunał Konstytucyjny zwrócił ponadto uwagę na to, że ocena bezstronności sędziego musi być każdorazowo dostosowana do okoliczności konkretnego postępowania, wolna od mechanicznego oceniania sytuacji sędziego, a także musi uwzględniać specyficzne uwarunkowania postępowania administracyjnego, a więc fakt, że sędziami pozostają osoby, które najczęściej mają za sobą doświadczenia w sferze administracji publicznej. Musi być więc zawsze wzięty pod uwagę nie tyle sam fakt wyrażenia stanowiska w tej lub innej kwestii prawnej, ale sposób zaangażowania i stopień, w jakim wywarło ono wpływ na kierunek przyjętych w konkretnej sprawie administracyjnej rozstrzygnięć. 5.5. Przedstawiony wyżej kierunek – jak zauważył Trybunał Konstytucyjny – pozwala też na uniknięcie niebezpieczeństwa, że instytucja wyłączenia sędziego mogłaby przekształcić się w narzędzie służące paraliżowaniu sprawności postępowania sądowego. Trybunał podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2004 r., sygn. akt GZ 4/04 (ONSAiWSA nr 1/2004, poz. 7), że jedną z podstawowych przesłanek niezawisłości sędziowskiej jest stworzenie takich warunków sprawowania urzędu sędziowskiego, które eliminują możliwość wywierania nacisków na sędziego z którejkolwiek strony. 5.6. Przedstawienie przesłanek, na które zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2005 r., SK 53/04, ma istotne znaczenie dla ustalenia czy w obecnie rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki do wyłączenia sędziego na podstawie 19 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wniosku o wyłączenie sędziego od rozpoznawania sprawy podniesiono w pierwszej kolejności, że sędzia został powołany na wniosek "Krajowej Rady Sądownictwa", która nie jest organem konstytucyjnym, gdyż jej członków-sędziów wybrał do niej Sejm głosami posłów (koalicji rządzącej), podczas gdy Konstytucja RP stanowi, że Sejm może wybrać do KRS tylko swoich czterech przedstawicieli, podobnie jak Senat, który wybiera do KRS dwóch swoich przedstawicieli. Skarżący podniósł w związku z tym, że "(...) proces powołania objętych wnioskiem sędziów dotknięty jest immanentną wadą prawną, gdyż ich powołanie odbyło się bez wniosku stosownego organu konstytucyjnego, a wydany z ich udziałem wyrok nie tyle byłby wyrokiem nieważnym, co nieistniejącym z mocy prawa (możliwy udział w sprawie osób niebędących sędziami). Okoliczność powyższa – w ocenie skarżącego – "(...) już sama przez się budzi uzasadnione wątpliwości co do bezstronności sędziego w sprawie, gdyż orzekanie w ważnych sprawach podatkowych obywateli nie może mieć miejsca z udziałem osób, co do których pojawiają się jakiekolwiek wątpliwości w sprawie, a co dopiero, co do których występuje immanentna wada prawna ich powołania, która nie podlega jednak prewencyjnej weryfikacji na wniosek samych zainteresowanego(skarżący nie ma wiedzy, ażeby sędzia wystąpił z wnioskiem auto lustracyjnym co do dopuszczalności ich udziału w sprawie jako sędziego w rozumieniu Konstytucji RP i prawa UE)". 5.7. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przedstawione wyżej uzasadnienie wniosku o wyłączenie sędziego jest powtórzeniem argumentacji przedstawionej przez skarżącego we wnioskach o wyłączenie sędziów orzekających w jego sprawach o sygn. akt III FSK 2646/21, III FSK 3128/21 oraz III FSK 4227/21. W tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniami z 30 marca 2023 r., nie uwzględniając wniosków skarżącego o wyłączenie sędziów od orzekania w powyższych sprawach, przytoczył orzecznictwo sądów krajowych oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wyroki z 19 listopada 2019 r., C-585/18, C-624/18 i C-625/18, EU:C:2019:982, z 9 lipca 2020 r., C-272/19 (ECLI:EU:C:2020:535) oraz z 6 października 2021 r., C-487/19 a także z 22 lutego 2022 r. w sprawach połączonych C-562/21 i C 563/21, ECLI:EU:C:2022:100). Podkreślił – w oparciu o stanowiska prezentowane w tych orzeczeniach – że "(...) powołanie sędziego na wniosek nowej KRS nie przesądza a priori o braku jego bezstronności, a tym samym nie daje podstaw do przyjęcia, że sędzia powołany w tej procedurze nie jest niezawisły i bezstronny, czyli że nie jest sędzią dającym rękojmię realizacji prawa do sądu i sprawiedliwego rozpoznania sprawy w rozumieniu art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". 5.8. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym wniosek w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko i – aby uniknąć powtórzeń – odsyła do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu postanowień w sprawach o sygn. akt III FSK 2646/21, III FSK 3128/21 oraz III FSK 4227/21. 5.9. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w uchwale składu siedmiu sędziów z 3 kwietnia 2023 r., w sprawie I FPS 3/22 wyjaśniono, że "Zakres przedmiotowy normy art. 19 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie obejmuje badania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu, o których mowa w art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, dalej: ustawa – Prawo o ustroju sądów administracyjnych)". W uzasadnieniu powyższej uchwały zwrócono uwagę na to, że w stanie prawnym obowiązującym od 15 lipca 2022 r. istnieją dwie instytucje umożliwiające prewencyjne badanie bezstronności sędziego, a mianowicie wniosek o wyłączenie sędziego, przewidziany w art. 19 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oraz wniosek z art. 5a ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przesłanką wyłączenia sędziego na podstawie art. 19 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest istnienie okoliczności tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Chodzi tu o wszystkie powiązania podmiotowe i przedmiotowe ze stronami postępowania oraz ze sprawą. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że przedmiotem wniosku o wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest jedynie badanie okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Natomiast przedmiotem wniosku składanego na podstawie art. 5a § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest badanie niezawisłości i bezstronności sędziego w kontekście okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, w okolicznościach danej sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy. 5.10. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że skarżący w uzasadnieniu wniosku o wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podniósł, że okoliczności towarzyszące powołaniu sędziego jak również jego postępowaniu po powołaniu wywołują uzasadnione wątpliwości co do bezstronności sędziego. Okoliczności te – jak wyjaśniono w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie mogą być przedmiotem wniosku złożonego na podstawie powołanego wyżej przepisu art. 19 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 5.11. W uzasadnieniu wniosku o wyłączenie sędziego od rozpoznawania sprawy podniesiono także, że "(...) sędzia został wiceministrem Rozwoju i Technologii (od 7.12.2021 r.) i piastował to stanowisko aż do dnia 6 czerwca 2022 roku, tj. do dnia wręczenia mu nominacji na sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Prezydenta RP, gdy już 15.02.2021 r. Prezydent RP wydał postanowienie o powołaniu profesora na stanowisko sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Oznacza to, że mimo, iż ww. wiedział, że będzie orzekał w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, przyjął nominację na stanowisko wiceministra Rozwoju i Technologii, które to stanowisko piastował aż do momentu rozpoczęcia orzekania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, co prowadzi do wniosku o naruszenie standardów bezstronności gwarantowanych konstytucyjnie". W ocenie skarżącego "(...) nie ma zatem żadnych gwarancji, że jego sprawa zostanie rozpoznana przez skład, który wyda wyrok istniejący, a nadto nie powielający utrwalonej i niejednokrotnie wadliwej praktyki funkcjonowania organów administracji podatkowej, względem których skarżący (wskutek własnych doświadczeń) ma jednoznacznie krytyczne stanowisko. Wątpliwości te są tym bardziej uzasadnione, że w sprawie skarżącego zarządzono początkowo przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, a dopiero po jego interwencji i zwróceniu uwagi na możliwości techniczne odbycia rozprawy zdalnej (a zatem niezgodności procedowania posiedzenia niejawnego ze specustawą covidową) – decyzja taka została zmieniona". 5.12. Przedstawiona wyżej argumentacja także nie uzasadniała wyłączenia sędziego na podstawie art. 19 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Opiera się bowiem na subiektywnym przekonaniu, że sam fakt pełnienia przed objęciem stanowiska sędziego funkcji wiceministra Rozwoju i Technologii może budzić wątpliwości przy zachowaniu bezstronności sędziego przy orzekaniu w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażone w piśmiennictwie prawniczym stanowisko, że zbyt szerokie określenie przesłanek wyłączenia sędziego może być wykorzystane jako instrument wpływu na skład orzekający w danej sprawie i dlatego określonych ustawowo przyczyn wyłączenia sędziego nie można interpretować rozszerzająco (tak. m.in. T. Ereciński, J. Gudowski i M. Jędrzejowska: Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, cz. I, Warszawa 2003, s. 48). 5.13. W przywołanym już wyroku z 13 grudnia 2005 r., SK 53/04 Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że ocena przesłanek uzasadniających wniosek o wyłączenie sędziego musi być każdorazowo dostosowana do okoliczności konkretnego postępowania. Przedmiotem rozpoznania sprawy, w której bierze udział sędzia jest skarga kasacyjna wniesiona od wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który oddalił skargę skarżącego od decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z 18 grudnia 2018 r. w przedmiocie określenia przybliżonej kwoty zobowiązania podatkowego w podatku od towarów i usług za poszczególne okresy rozliczeniowe 2013 r. oraz zabezpieczenie jej na majątku podatnika. Poza powołaniem się na pełnienie funkcji wiceministra Rozwoju i Technologii w uzasadnieniu wniosku nie wyjaśniono, jak ta okoliczność przekłada się na bezstronność sędziego w rozpoznawanej sprawie. 5.14. Ponadto zauważyć trzeba, że na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego może zostać powołana także osoba z tytułem naukowym profesora lub ze stopniem naukowym doktora habilitowanego nauk prawnych (art. 7 § 2 w związku z art. 6 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Jak wyjaśnił skarżący "(...) 15.02.2021 r. Prezydent RP wydał postanowienie o powołaniu profesora na stanowisko sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym". Przed wydaniem przez Prezydenta RP postanowienia o powołaniu na stanowisko sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym sędzia nie piastował zatem stanowiska wiceministra Rozwoju i Technologii. To, że przed objęciem stanowiska sędziego piastował takie stanowisko w administracji państwowej nie może samo przez się świadczyć o braku jego bezstronności przy rozpoznawaniu sprawy, w której skarżący wniósł skargę kasacyjną. Sędzia – co należy odnotować – w złożonym oświadczeniu wyjaśnił, że zakres jego kompetencji w trakcie pracy w Ministerstwie Rozwoju i Technologii nie obejmował kwestii związanych z przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie oraz, że w ramach pełnionych funkcji w administracji publicznej nigdy nie uczestniczył w podejmowaniu decyzji indywidualnych w zakresie podatku VAT. 5.15. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 22 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił jak w sentencji. Marek Kołaczek Sylwester Marciniak Ryszard Pęk sędzia NSA sędzia NSA sędzia NSA