I FSK 402/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA Małgorzata Niezgódka - Medek, Sędzia NSA Gabriela Zalewska-Radzik (spr.), po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej F. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt III SA/Wa 522/19 w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia terminu dokonania zwrotu podatku od towarów i usług za wrzesień 2017 r. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 17 października 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 522/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę F. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka", "Skarżąca") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej: także "DIAS") z 19 grudnia 2018 r. w przedmiocie przedłużenia terminu dokonania zwrotu podatku od towarów i usług za wrzesień 2017 r. Wyrok podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, jest dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl (dalej: "CBOSA"). Z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji wynika, że Spółka 19 grudnia 2017 r. złożyła korektę deklaracji podatkowej VAT-7 za wrzesień 2017 r. z zadeklarowaną kwotą podatku od towarów i usług w wysokości 160 000 zł do zwrotu na rachunek bankowy w terminie 60 dni w trybie art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2018 r. poz. 2174 ze zm., dalej: "u.p.t.u."). Naczelnik Urzędu Skarbowego W. (dalej: "NUS") wszczął wobec Spółki 10 stycznia 2018 r. kontrolę podatkową w przedmiocie weryfikacji zasadności zwrotu za wrzesień 2017 r. Następnie NUS w ramach prowadzonej kontroli podatkowej przedłużył termin zwrotu wykazanego w korekcie deklaracji VAT- 7 za wrzesień 2017 r. w wysokości 160 000 zł. Kolejnym postanowieniem z 11 września 2018 r. NUS przedłużył termin zwrotu różnicy podatku naliczonego nad należnym wykazanej w korekcie deklaracji VAT-7 za wrzesień 2017 r. do 31 grudnia 2018 r. W uzasadnieniu postanowienia z NUS wskazał, że wobec głównego dostawcy Skarżącej, Prokuratura Okręgowa w W. prowadzi śledztwo w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa, a także jest wobec niego prowadzona kontrola celno-skarbowa przez Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w B. Ponadto przedstawiciel A. Sp.z o.o. nie stawił się na czynności sprawdzające, wyznaczone przez NUS na 26 lutego 2018 r., 30 marca 2018 r. i 9 maja 2018 r., co uniemożliwiło weryfikację kontrahenta. Kontrahent Skarżącej 16 maja 2018 r. przekazał organowi drogą pocztową część dokumentów i został wezwany do ich uzupełnienia. W wyznaczonym na 8 sierpnia 2018 r. terminie przedstawiciel A. sp. z o.o. nie stawił się w organie i nie przedłożył żądanych dokumentów. Pismem z 16 lipca 2018 r. NUS wezwał Spółkę do złożenia dokumentów. Do dnia wydania postanowienia Skarżąca nie przedłożyła żądanych dokumentów. Wezwaniem z 20 sierpnia 2018 r. NUS ponownie wyznaczył Spółce termin na złożenie dokumentów do 18 września 2018 r. Wobec powyższego NUS stwierdził, że zaistniały przesłanki dalszego sprawdzania rozliczeń Spółki, innych podmiotów biorących udział w obrocie towarami lub usługami, będącymi przedmiotem rozliczenia podatnika, oraz sprawdzenie zgodności tych rozliczeń z faktycznym przebiegiem transakcji. Po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z 19 grudnia 2018 r. DIAS utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie NUS z 11 września 2018 r. DIAS wskazał, że powodem przedłużenia terminu dokonania zwrotu podatku na rzecz Skarżącej było podjęcie przez NUS czynności procesowych zmierzających do wyjaśnienia rzeczywistej dostawy towaru na rzecz Skarżącej. Ponadto, skoro powyższe działania nie zostały zakończone do dnia upływu terminu zwrotu, NUS zaskarżonym postanowieniem z 11 września 2018 r. zasadnie przedłużył termin zwrotu nadwyżki podatku naliczonego nad należnym wykazanej w deklaracji VAT-7 za wrzesień 2017 r W skardze na powyższe postanowienie Spółka zarzuciła naruszenie: art. 86 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a) u.p.t.u.; art. 87 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 u.p.t.u. w związku z art. 274b § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm., dalej "o.p."); art. 274b § 1 o.p. w związku z art. 87 ust. 2 u.p.t.u., art. 210 § 4 w związku z art. 219 o.p. W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji uznał, że organy podatkowe obu instancji, wydając zaskarżone w tej sprawie postanowienia wykazały, że zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 87 ust. 2 zd. 2 u.p.t.u. Wskazały bowiem okoliczności, które rodziły uzasadnione wątpliwości co do zwrotu podatku za wrzesień 2017 r. i spowodowały konieczność dalszej weryfikacji tego zwrotu. Przepisu art. 87 ust. 2 u.p.t.u. nie można interpretować w taki sposób, który uniemożliwiałby spełnienie celu tego przepisu - umożliwienie organowi tymczasowego wstrzymania się ze zwrotem podatku, do momentu zakończenia weryfikacji zasadności tego zwrotu w przypadku zaistnienia dostatecznych wątpliwości w tym zakresie W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie: I. przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi pomimo, że w toku prowadzonych postępowań Organy podatkowe instancji naruszyły przepisy postępowania w postaci: – art. 274b § 1 o.p. w zwiazku z art. 87 ust. 2 u.p.t.u. poprzez niezasadne przedłużenie terminu zwrotu podatku od towarów i usług za wrzesień 2017 r.; – art. 217 § 2 o.p. poprzez niewskazanie przesłanek, które - zdaniem Organu podatkowego - uzasadniają przedłużenie terminu zwrotu podatku wnioskowanego przez Skarżącą; II. przepisów prawa materialnego: – art. 86 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a) u.p.t.u. poprzez niezastosowanie przysługującego Podatnikowi prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego; – art. 87 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 u.p.t.u. w związku z art. 274b § 1 o.p., poprzez bezpodstawne przedłużenie terminu zwrotu nadwyżki podatku naliczonego nad należnym za badany okres, pomimo braku istnienia przesłanek uzasadniających zastosowanie przedłużenia, podczas gdy tylko w przypadku istnienia dowodów materialnych na istnienie wątpliwości dotyczących zasadności zwrotu organ może korzystać z tego uprawnienia. Mając powyższe na uwadze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna Spółki pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Pomimo zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o rozpoznanie na rozprawie, stosownie do zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I z 14 czerwca 2022 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), została ona skierowana na posiedzenie niejawne wyznaczone na 15 lipca 2022 r., o czym poinformowano pełnomocników Stron, umożliwiając im tym samym przedstawienie swojego stanowiska. Przed przystąpieniem do oceny podniesionych przez Skarżącą zarzutów, wskazać należy ponadto, że Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym 15 lipca 2022 r. rozpoznał w składzie orzekającym w niniejszej sprawie skargi kasacyjne Spółki dotyczące przedłużenia Skarżącej terminu zwrotu nadwyżki podatku naliczonego nad należnym za inne okresy rozliczeniowe (sygn. akt: I FSK 1854/19, I FSK 1976/19, I FSK 2018/19, I FSK 1293/20, I FSK 526/21, I FSK 553/21, I FSK 944/21, I FSK 2177/21 oraz I FSK 2243/21). Rozstrzygnięcia te zapadły na gruncie zbliżonych stanów faktycznych. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych) chyba, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Nie ujawniono także podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). Z zarzutów skargi kasacyjnej, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że kwestia sporna w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia DIAS uznał, że zawiera ono wystarczające uzasadnienie co do przyczyn i zasadności przedłużenia postanowieniem z 11 września 2018 r. terminu zwrotu podatku od towarów i usług za wrzesień 2017 r. Mając powyższe na względzie przypomnieć trzeba, że podstawę wydania postanowienia NUS w tym przedmiocie stanowił przepis art. 274b § 1 o.p., zgodnie z którym jeżeli przeprowadzenie czynności sprawdzających zasadność zwrotu podatku wymaga przedłużenia terminu zwrotu podatku wynikającego z odrębnych przepisów, organ podatkowy może postanowić o przedłużeniu tego terminu do czasu zakończenia czynności sprawdzających oraz art. 87 ust. 2 u.p.t.u., z którego m. in. wynika, że naczelnik urzędu skarbowego może przedłużyć termin zwrotu podatku do czasu zakończenia weryfikacji rozliczenia podatnika dokonywanej w ramach czynności sprawdzających, kontroli podatkowej, kontroli celno-skarbowej lub postępowania podatkowego, jeżeli zasadność zwrotu wymaga dodatkowego zweryfikowania. Z przytoczonych uregulowań wynika, że zasadność wykazanego przez podatnika w ramach samoobliczenia podatku zwrotu podatku od towarów i usług powinna być weryfikowana przez organ co do zasady, a gdy w ramach tej pierwotnej weryfikacji organ dojdzie do przekonania, że poprawność żądania podatnika budzi wątpliwości, wówczas wszczyna procedurę przedłużenia terminu do zwrotu VAT. Przy czym w doktrynie i orzecznictwie zgodnie akcentuje się wyjątkowy i szczególny charakter instytucji przedłużenia zwrotu podatku jako odstępstwa od zasady neutralności VAT, co implikuje stwierdzenie, że dopuszczalne jest jedynie wtedy, gdy zachodzą istotne (uzasadnione) wątpliwości co do zasadności tego zwrotu (por. A. Bartosiewicz, Komentarz do art. 87 ust. 2, WK 2016 i powołane tam orzeczenia). W wyroku z 20 marca 2019 r., sygn. akt I FSK 115/19, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Mimo iż art. 87 ust. 2 ustawy o VAT daje możliwość prolongowania zwrotu podatku, to rozwiązanie takie stanowi istotną ingerencję w prawo do zwrotu nadwyżki VAT, a więc w prawo będące fundamentalnym czynnikiem gwarantującym realizację podstawowych cech konstrukcyjnych tego podatku, to jest zasady neutralności i proporcjonalności (zob. przykładowo: wyrok ETS z 25 października 2001 r., C-78/00 Komisja v. Republika Włoska; wyrok TSUE z 18 października 2012 r., C-525/11 Mednis SIA v. Valst sieņēmumu dienests). Korzystanie z możliwości przedłużenia terminu zwrotu podatku, jako odstępstwo od zasady zwrotu w terminie określonym ustawowo, powinno być zatem zastrzeżone dla sytuacji wyjątkowych, w których prawo podatnika musi ustąpić potrzebie ochrony interesów budżetowych państwa. Ten szczególny charakter analizowanej instytucji, niewątpliwie dolegliwej dla podatnika, pociąga za sobą określone obowiązki po stronie organu podatkowego. W konsekwencji odroczenie zwrotu VAT powinno być należycie i wyczerpująco uzasadnione, tak by nie było wątpliwości, że w danej sprawie rzeczywiście istnieje konieczność dokonania dodatkowej weryfikacji zasadności zwrotu różnicy podatku zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy o VAT. Dopuszczalność przedłużenia terminu zwrotu podatku nie może być odczytywana jako blankietowe, prewencyjne upoważnienie do opóźniania realizacji praw podatnika. Tym samym organy podatkowe, wykazując przesłanki zastosowania powołanego wyżej przepisu, powinny nie tylko wskazać na potrzebę zbadania określonych okoliczności (określając jakie czynności w tym celu zostaną lub zostały podjęte), ale także wyjaśnić źródło zaistniałych wątpliwości. Innymi słowy, powinny w szczególności wykazać, co wzbudziło ich wątpliwość (np. wskazać na istniejące rozbieżności, czy nieścisłości lub braki w materiale dowodowym) i wytłumaczyć dlaczego uznały, że istnieje potrzeba dalszej weryfikacji (por. wyroki NSA: z 29 stycznia 2019 r., I FSK 2268/18; z 12 grudnia 2018 r., I FSK 1840/18; CBOSA). Tylko takie uzasadnienie postanowienia o przedłużeniu terminu zwrotu VAT może sprostać wymogom procesowym przewidzianym w Ordynacji podatkowej, w tym zasadzie przekonywania (art. 124 Op) i zasadzie budowania zaufania do organów podatkowych (art. 121 § 1 Op), a w konsekwencji uchronić organ przed zarzutem nadużywania konstrukcji przedłużenia terminu zwrotu różnicy podatku". Tak też zasadnie rozumiał wskazany przepis Sąd pierwszej instancji, a wykładni tej nie podważyła Skarżąca w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. W konsekwencji aktualne jest stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że postanowienia organów podatkowych pierwszej i drugiej instancji odpowiadają prawu, a ich uzasadnienia, spełniają wymogi obowiązującego prawa (art. 217 w związku z art. 210 § 4 i art. 124 o.p.). Wskazano w nich bowiem w sposób wystarczający, że istniały podstawy faktyczne i prawne do przedłużenia terminu zwrotu ww. nadwyżki VAT, powołując się na istniejące wątpliwości co do zasadności ww. zwrotu nadwyżki VAT, czyli wymóg ustawowy, wynikający z art. 87 ust. 2 zd. 2 u.p.t.u. Jak prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, weryfikację poprawności odliczenia podatku naliczonego przez Spółkę uzasadnia niewątpliwie okoliczność, że Prokuratura Okręgowa w K. (do 27 lutego 2018 r. Prokuratura Okręgowa w W.) prowadzi śledztwo w związku z istnieniem podejrzenia popełnienia przestępstwa przez głównego dostawcę towarów dla Spółki. Jak wynika z treści skargi, a także skargi kasacyjnej, Skarżąca nie neguje, że jest prowadzone śledztwo wobec jej głównego kontrahenta. Podnosi natomiast, że śledztwo toczy się w odniesieniu do innego okresu rozliczeniowego i w odniesieniu do transakcji z innymi podmiotami. Skarżącej wyjaśniono, że objęcie śledztwem głównego kontrahenta skarżącej nawet w odniesieniu do transakcji za inny okres rozliczeniowy powoduje, że uzasadnionym jest dokładne zweryfikowanie także innych transakcji tego kontrahenta zaistniałych w innych okresach rozliczeniowych, z innymi podmiotami niż tylko te, które zawierały transakcje objęte prowadzonym śledztwem. Dodatkowo, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, istotne jest także to, że w toku prowadzonej kontroli podatkowej, NUS kilkukrotnie, tj. pismami z 1 lutego 2018 r., z 6 marca 2018 r. i z 10 kwietnia 2018 r. wzywał M. R. - prezesa zarządu głównego kontrahenta Spółki do stawienia się w siedzibie organu w celu przeprowadzenia czynności sprawdzających. Prezes zarządu kontrahenta Spółki nie stawił się w żadnym we wskazanych terminów. Przekazana przez A. sp. z o.o. dokumentacja okazała się niekompletna, a spółka ta nie wykonała wezwania skierowanego do niej 13 lipca 2018 r. do jej uzupełnienia. Z uwagi na brak możliwości weryfikacji rzetelności zawartych transakcji strony, NUS wyznaczył kolejnymi pismami z 20 sierpnia 2018 r. oraz z 4 kwietnia 2018 r. terminy do uzupełnienia dokumentów. Następnie NUS wezwał ponownie stronę do złożenia dokumentów do 18 września 2018 r. NUS wystąpił jednocześnie do organów podatkowych właściwych dla kontrahentów Skarżącej w celu przeprowadzenia czynności sprawdzających w zakresie prawidłowości i rzetelności transakcji dokonanych ze Skarżącą oraz zwrócił się o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków na okoliczność dokonywanych transakcji. Podsumowując, prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wyczerpuje dyspozycję przepisu art. 210 § 4 w związku z art. 217 i art. 124 o.p., w kontekście także art. 87 ust. 2 u.p.t.u. Zgodnie z prawem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że postępowanie w sprawie przedłużenia terminu zwrotu podatku od towarów i usług nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu wykazać zasadność tego zwrotu. Postanowienia te należy postrzegać, jako instrument zapobiegający dokonywaniu niezasadnych zwrotów, który powinien mieć zastosowanie tylko do czasu wyjaśnienia zasadności deklarowanego przez podatnika zwrotu. Organ ma jedynie dysponować okolicznościami przemawiającymi za potrzebą dodatkowej weryfikacji zasadności zwrotu podatku, co zostało w przedmiotowej sprawie spełnione. Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną uznając ją za pozbawioną uzasadnionych podstaw. Gabriela Zalewska-Radzik Jan Rudowski Małgorzata Niezgódka-Medek