I FSK 386/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Kołaczek, Sędzia NSA Danuta Oleś (spr.), Sędzia WSA (del.) Maja Chodacka, Protokolant Krzysztof Zaleski, po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Ministra Finansów (obecnie Szef Krajowej Administracji Skarbowej) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Go 639/14 w sprawie ze skargi Gminy K. na interpretację indywidualną Ministra Finansów z dnia 29 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie podatku od towarów i usług oddala skargę kasacyjną.

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Go 639/1, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną przez Gminę [...] indywidualną interpretację Ministra Finansów wydaną 29 lipca 2014 r. w przedmiocie podatku od towarów i usług. We wniosku o interpretację dotyczącym stanu faktycznego i zdarzenia przyszłego Gmina [...] (dalej "Gmina" lub "skarżąca") podała, że jest czynnym, zarejestrowanym podatnikiem VAT, a jako jednostka samorządu terytorialnego jest odpowiedzialna za realizację projektów inwestycyjnych, których przedmiotem jest budowa i modernizacja infrastruktury kanalizacyjnej i wodociągowej położonej na obszarze Gminy. W 2012 r. zakończyła realizację projektu inwestycyjnego "Uporządkowanie gospodarki wodno-ściekowej na terenie aglomeracji [...]", sfinansowanego ze środków własnych oraz ze środków programu pomocowego (PROW). W latach 2009-2011 Gmina poniosła wydatki na zakup towarów i usług koniecznych do budowy gminnej infrastruktury wodno-kanalizacyjnej, nie odliczając VAT naliczonego wynikającego z faktur zakupowych związanych z realizacją powyższej inwestycji. Wartość początkowa infrastruktury powstałej w wyniku realizacji inwestycji przekracza 15.000 zł. Z momentem zakończenia inwestycji zbudowana infrastruktura wodno-kanalizacyjna została przekazana przez Gminę nieodpłatnie do używania sp. z o.o. Krośnieńskie Przedsiębiorstwo Wodociągowo-Kanalizacyjne (dalej "spółka" lub "KPWK"). Jest to spółka komunalna, w której Gmina posiada 100% udziałów, a przedmiotem jej działalności jest w szczególności gospodarka wodno-kanalizacyjna Gminy. Z wykorzystaniem przekazanej przez Gminę infrastruktury spółka świadczy usługi w zakresie dostawy wody i odbioru ścieków od mieszkańców Gminy. Usługi wykonywane są na podstawie umów zawartych z odbiorcami i są opodatkowane podatkiem od towarów i usług. Celem uporządkowania poszczególnych działań wykonywanych w ramach realizacji zadań własnych, Gmina planuje rozpoczęcie procesu reorganizacji działalności wodno-kanalizacyjnej, w ramach którego przewidziane jest wniesienie poszczególnych elementów infrastruktury wodno-kanalizacyjnej do KPWK, w formie wkładów niepieniężnych (aportów). Przed dokonaniem aportów, Gmina planuje udostępnienie poszczególnych elementów infrastruktury spółce w oparciu o umowy odpłatnej dzierżawy lub też na podstawie innych odpłatnych umów (np. umowy udostępnienia sieci do przesyłu wody/ścieków). Umowy te zostałyby zawarte w 2014 r. Zgodnie z założeniami Gminy, wniesienie inwestycji (elementów Infrastruktury) w formie wkładów niepieniężnych do spółki miałoby - co do zasady - nastąpić jeszcze w 2014 r. Gmina wskazał, że infrastruktura powstała w wyniku realizacji inwestycji była przez Gminę przekazana do nieodpłatnego używania na rzecz spółki na podstawie zawartej ze KPWK umowy użyczenia. Gmina nie dokonała odliczenia podatku VAT naliczonego wynikającego z faktur zakupowych związanych z realizacją inwestycji. Dodatkowo podkreśliła, że infrastruktura nie była przez nią wykorzystywana na cele działalności zwolnionej od podatku od towarów i usług. Gmina do tej pory nie ponosiła wydatków na ulepszenie infrastruktury, w stosunku do których przysługiwało prawo do obniżenia kwoty podatku. Ewentualne wydatki ponoszone w przyszłości będą każdorazowo niższe niż 30% wartości początkowej poszczególnych elementów infrastruktury. W związku z tak przedstawionym opisem, w zakresie dotyczącym odliczenia VAT Gmina zwróciła się do organu interpretacyjnego z następującymi pytaniami: 1.Czy prawidłowe jest stanowisko Gminy, że wniesienie aportem poszczególnych elementów infrastruktury do spółki nie będzie podlegać zwolnieniu od VAT na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 10 lub art. 43 ust. 1 pkt 10a ustawy o VAT? 2. Czy wniesienie aportem poszczególnych elementów infrastruktury do spółki będzie podlegało opodatkowaniu VAT według podstawowej stawki VAT? Przedstawiając własne stanowisko co do powyższych pytań, Gmina podała: Ad. 1 Wniesienie aportem poszczególnych elementów infrastruktury do spółki nie będzie podlegać zwolnieniu od VAT na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 10 lub art. 43 ust. 1 pkt 10a ustawy o VAT. Ad. 2 Wniesienie aportem poszczególnych elementów infrastruktury do spółki będzie podlegało opodatkowaniu VAT według podstawowej stawki VAT. W wydanej interpretacji indywidualnej organ stwierdził, że: Ad. 1 Wniesienie aportem poszczególnych elementów infrastruktury do spółki z o.o. nie będzie korzystało ze zwolnienia od VAT na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 10 ustawy. Natomiast w związku ze spełnieniem przesłanek wskazanych w art. 43 ust. 1 pkt 10a ustawy ww. dostawa będzie korzystała ze zwolnienia od podatku od towarów i usług w oparciu o wskazany przepis. Ad. 2 Wniesienie aportem poszczególnych elementów infrastruktury do spółki z o.o. nie będzie opodatkowane podatkiem od towarów i usług według podstawowej stawki VAT, ponieważ - jak wskazano powyżej - planowane zbycie będzie korzystało ze zwolnienia od tego podatku, zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 10a ustawy. Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa Gmina wniosła skargę do Sądu, w której wskazała, że przedstawione w interpretacji stanowisko organu jest nieprawidłowe, bowiem stoi w sprzeczności z art. 43 ust. 1 pkt 10a ustawy o VAT. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną i uchylił zaskarżoną interpretację. W uzasadnieniu wskazał, że organ dokonał oceny zachowania Gminy, jednoznacznie stwierdzając, że z opisu zdarzenia przyszłego wynika że nabycie towarów i usług związanych z realizacją inwestycji w zakresie infrastruktury wodno-kanalizacyjnej nie miało jednak związku z działalnością gospodarczą. Ocena ta była odmienna od stanowiska Gminy, która podała, że w latach 2009-2011 ponosiła wydatki na zakup towarów i usług koniecznych do budowy gminnej infrastruktury wodno-kanalizacyjnej jako czynny podatnik podatku od towarów i usług. Skarżąca udzielając odpowiedzi na pytania organu w ramach uzupełnienia wniosku o interpretację (wezwanie z dnia 8 lipca 2014 r.) wyjaśniła i podkreśliła, że na etapie planowania inwestycji przewidywała aport do spółki. Z powyższego wynika, że skarżąca zamierzała wykorzystywać nabyte towary i usługi do czynności opodatkowanych VAT. Organ natomiast nie wyjaśnił dostatecznie, dlaczego przekazanie infrastruktury do nieodpłatnego używania w pierwszym okresie po zakończeniu inwestycji, przy wskazanym przez skarżącą zamiarze jej budowy do wykorzystywania do czynności opodatkowanych, świadczy o tym, że Gmina nie nabyła infrastruktury do działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do kwestionowania przez organ oświadczenia Gminy w zakresie zamiaru wykorzystywania nabytych przez nią towarów i usług od początku realizacji inwestycji do czynności podlegających opodatkowaniu VAT. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ponownie rozpatrując wniosek skarżącej, organ będzie zobowiązany uwzględnić zaprezentowane stanowisko dotyczące prawidłowego rozumienia art. 91 ust. 7 ustawy o VAT. Uwzględniając prawo Gminy do dokonania tzw. korekty wieloletniej organ będzie miał obowiązek dokonać oceny stanowiska albowiem stanowisko organu, że skarżąca przed wniesieniem aportem nieruchomości do spółki z o.o. nie nabyła prawa do odliczenia podatku naliczonego od wydatków inwestycyjnych związanych z infrastrukturą wodno-kanalizacyjną a tym samym przedmiotowy aport będzie korzystał ze zwolnienia od podatku VAT w oparciu o art. 43 ust.1 pkt 10a ustawy o VAT, nie jest zasadny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Finansów. Wyrok zaskarżył w całości, zarzucając naruszenie : a) przepisów prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 14a-14c, art. 14h, art. 120 i art. 121 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749, dalej: "Ordynacja podatkowa") poprzez błędną wykładnię i uznanie, że organ wydając interpretację pominął wskazane przez wnioskodawcę wyroki i tym samym naruszył prawo; - art. 146 § 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 14c § 1 Ordynacji podatkowej poprzez uwzględnienie skargi oraz przyjęcie, że organ naruszył prawo wydając zaskarżoną interpretację; - art. 141 § 4 P.p.s.a., sprowadzające się do sporządzenia wadliwego uzasadnienia wyroku, nie zawarcie w nim wyczerpującego wyjaśnienia, co w konsekwencji uniemożliwia organowi podatkowemu poznanie motywów podjętego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. b) przepisów prawa materialnego tj. art. 43 ust. 1 pkt 10a ustawy o VAT, polegające na uznaniu, że wniesienie aportem poszczególnych elementów infrastruktury wodno-kanalizacyjnej do spółki nie będzie korzystało ze zwolnienia od podatku VAT na podstawie wskazanego przepisu i tym samym czynność ta będzie opodatkowana podatkiem VAT według podstawowej stawki. Wskazując na powyższe podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Spór przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii, czy zrealizowana przez Gminę inwestycja, polegająca na budowie infrastruktury kanalizacyjnej i wodociągowej, daje jej prawo do odliczenia - w drodze korekty - podatku naliczonego z tytułu wydatków na zakup towarów i usług służących realizacji tej inwestycji, w związku z planowanym odpłatnym udostępnieniem poszczególnych elementów infrastruktury na rzecz gminnej spółki komunalnej. W ramach tak zakreślonego stanu faktycznego organ podatkowy odmawia skarżącej tego prawa, wywodząc, że w chwili nabycia towarów i usług nie działała ona w charakterze podatnika podatku od towarów i usług (gdyż nie nabywała towarów i usług do działalności gospodarczej), przez co nie powstało po jej stronie prawo do odliczenia i skutek ten ma charakter "ostateczny", tzn. skarżąca nie może później nabyć takiego prawa, zmieniając przeznaczenie dobra wytworzonego z użyciem zakupionych towarów i usług. Przystępując do wyjaśnienia przyczyn braku zasadności zarzutów skargi kasacyjnej wskazać przede wszystkim należy, że ocenę tę determinuje treść wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: "TSUE" lub "Trybunał") z 25 lipca 2018 r. w sprawie C-140/17 Szef Krajowej Administracji Skarbowej przeciwko Gminie Ryjewo (ECLI:EU:C:2018:595). W wyroku tym Trybunał udzielił odpowiedzi na pytania prejudycjalne zadane przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 22 grudnia 2016 r., sygn. akt I FSK 972/15 (wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"), dotyczące wykładni przepisów Dyrektywy Rady 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz. Urz. UE z 2006 r. Nr L 347, s. 1, ze zm., dalej: "dyrektywa 2006/112"), stwierdzając, że artykuły 167, 168 i 184 dyrektywy 2006/112 oraz zasadę neutralności podatku od wartości dodanej (VAT) należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie temu, aby podmiot prawa publicznego korzystał z prawa do korekty odliczenia VAT zapłaconego od dobra inwestycyjnego stanowiącego nieruchomość w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, gdy w chwili nabycia tego dobra z jednej strony, ze względu na swój charakter, mogło ono być wykorzystywane zarówno do celów czynności opodatkowanych, jak i nieopodatkowanych, ale w początkowym okresie było wykorzystywane na cele działalności nieopodatkowanej, a z drugiej strony ten podmiot prawa publicznego nie wskazał wyraźnie zamiaru wykorzystywania tego dobra do celów działalności opodatkowanej, ale też nie wykluczył, że będzie ono wykorzystywane do takich celów, o ile z analizy wszystkich okoliczności faktycznych, której przeprowadzenie należy do sądu krajowego, wynika, że został spełniony warunek ustanowiony w art. 168 dyrektywy 2006/112, zgodnie z którym podatnik powinien działać w takim charakterze w momencie, w którym dokonał nabycia. Przywołana powyżej teza została poprzedzona rozważaniami, z których wynika, iż kwestia tego, czy w chwili dostawy dobra podatnik działał w takim charakterze, czyli na potrzeby działalności gospodarczej, stanowi okoliczność faktyczną, której zbadanie należy do sądu odsyłającego, z uwzględnieniem całości okoliczności dotyczących sprawy, wśród których znajdują się charakter danych dóbr i okres, jaki upłynął pomiędzy ich nabyciem i wykorzystaniem do celów działalności gospodarczej tego podatnika (pkt 38). Ponadto w ocenie Trybunału, nawet jeśli jednoznaczna i wyraźna deklaracja zamiaru wykorzystania dobra do użytku gospodarczego przy jego nabyciu może być wystarczająca do stwierdzenia, że dobro zostało nabyte przez podatnika działającego w takim charakterze, to brak takiej deklaracji nie wyklucza, że taki zamiar może przejawiać się w sposób dorozumiany (pkt 47). Z kolei charakter dobra, który stanowi element podlegający uwzględnieniu na potrzeby ustalenia, czy w chwili dostawy nieruchomości podatnik działał w takim charakterze, może wskazywać, że gmina zamierzała działać jako podatnik (pkt 49). Podobnie fakt, że już przed dostawą i nabyciem nieruchomości spornej w postępowaniu głównym gmina była już zarejestrowana jako podatnik VAT, stanowi wskazówkę przemawiającą za takim wnioskiem (pkt 50). Natomiast nie ma w istocie znaczenia, że dane dobro nie zostało bezpośrednio wykorzystane do celów czynności opodatkowanych, ponieważ wykorzystanie dobra wyznacza jedynie zakres wstępnego odliczenia lub ewentualnej późniejszej korekty, jednak nie ma ono wpływu na powstanie prawa do odliczenia (pkt 51). Wreszcie na badanie ustanowionego w art. 168 dyrektywy 2006/112 warunku, zgodnie z którym podatnik powinien działać w takim charakterze w chwili nabycia towaru, nie ma wpływu okoliczność, że obiektywny podział konkretnych wydatków inwestycyjnych na transakcje opodatkowane i nieopodatkowane jest trudny, a wręcz niemożliwy (pkt 56). W sprawie, której dotyczy powyższe orzeczenie prejudycjalne, zapadł ponadto wyrok NSA z 17 października 2018 r., sygn. akt I FSK 972/15, w którym stwierdzono wprost, że art. 86 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 91 ust. 1-6 i art. 91 ust. 7 ustawy o VAT należy interpretować w ten sposób, że gdy przy nabyciu dobra inwestycyjnego stanowiącego nieruchomość, które ze względu na swój charakter może być wykorzystywane zarówno do celów działalności opodatkowanej, jak też do celów działalności nieopodatkowanej, podmiot prawa publicznego posiadający już status podatnika nie zadeklarował wyraźnie, że zamierza przeznaczyć je do celów działalności opodatkowanej, ale też nie wykluczył, że dobro to będzie wykorzystywane w takim celu, który początkowo wykorzystywał te dobro do celów działalności nieopodatkowanej, ale następnie zmienił wykorzystanie tego dobra, przeznaczając jego część do działalności opodatkowanej będzie miał prawo dokonania korekty i odliczenia podatku naliczonego na podstawie tych przepisów. Rozważając zasadność zarzutów skargi kasacyjnej przywołać również należy stanowisko wyrażone w wyroku siedmiu sędziów NSA z 1 października 2018 r., sygn. akt I FSK 294/15, wydanym przy uwzględnieniu wspomnianych rozważań i wskazówek TSUE. W wyroku tym Sąd stwierdził, że w przypadku gminy zarejestrowanej jako podatnik podatku od towarów i usług w okolicznościach, takich jak w rozpatrywanym stanie faktycznym, gmina dokonując w ramach zadań własnych, wynikających z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej: "u.s.g."), inwestycji w postaci infrastruktury wodno-kanalizacyjnej działa w charakterze podatnika podatku od towarów i usług, o którym mowa w art. 15 ust. 1 i 6 ustawy o VAT, co powoduje możliwość dokonania odliczenia podatku naliczonego związanego z taką inwestycją również w drodze a posteriori poprzez korekty, jeśli w początkowym okresie infrastruktura nie była wykorzystywana do wykonywania czynności opodatkowanych podatkiem od towarów i usług. Nadmienić przy tym należy, że zarówno wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie poszerzonym w sprawie o sygn. akt I FSK 294/15, jak też wyrok z 17 października 2018 r., sygn. akt I FSK 972/15, wydane zostały w okolicznościach faktycznych zbliżonych do okoliczności sprawy rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu kasacyjnym (możliwość odliczenia przez gminę nieodliczonego wcześniej podatku naliczonego z tytułu wydatków inwestycyjnych poniesionych w związku z realizacją zadań własnych dotyczących zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty). Z uwagi zatem na potrzebę zachowania jednolitości orzecznictwa, w szczególności zważywszy, że przedmiotem kontroli sądowej jest pisemna interpretacja przepisów podatkowych, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela zaprezentowane w ww. orzeczeniach poglądy i przyjmuje je za własne. Odnosząc więc powyższe uwagi do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kluczowe dla rozstrzygnięcia zaistniałego w sprawie sporu jest to, czy skarżąca, będąca w istocie podmiotem prawa publicznego, w chwili nabycia dóbr inwestycyjnych działała w charakterze podatnika. Oceny tej należy przy tym dokonać z uwzględnieniem wskazówek zawartych w wyroku TSUE w sprawie C-140/17, tj. mając na uwadze przede wszystkim charakter dóbr oraz okres, który upłynął pomiędzy ich nabyciem i wykorzystaniem do celów działalności gospodarczej. Jeśli chodzi o charakter dobra, z którym związane są wydatki, mające w opinii Gminy dawać prawo do odliczenia, to należy podkreślić, że do zadań własnych gminy należą między innymi zadania obejmujące wodociągi i zaopatrzenie w wodę, kanalizacja, usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych. Zatem charakter dobra przemawia za przyjęciem, że w czasie jego wytwarzania Gmina zamierzała działać jako podatnik podatku od towarów i usług. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zrealizowana przez skarżącą inwestycja mieściła się w ramach szeroko określonych zadań własnych gminy związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty (tu: art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.). Brak jest przy tym podstaw do różnego traktowania poszczególnych kategorii tych zadań pod względem zaliczania ich do działalności gospodarczej w rozumieniu przyjętym na gruncie ustawy o podatku od towarów i usług. Przykładowo, we wspomnianym już wyroku z 17 października 2018 r., sygn. akt I FSK 972/15, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że strona skarżąca (gmina) działała w charakterze podatnika (tj. prowadziła działalność gospodarczą w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o VAT) nabywając towary i usługi z przeznaczeniem na realizację inwestycji związanej z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb swoich mieszkańców w dziedzinie kultury (art. 7 ust. 1 pkt 9 u.s.g.). Wbrew twierdzeniom organu na korzyść przyznania skarżącej przymiotu podatnika w chwili nabycia towarów i usług, z którym związane jest prawo do odliczenia, przemawia również okres, który upłynął pomiędzy oddaniem inwestycji do użytkowania, a podjęciem zamiaru jej przeznaczenia dla celów działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 91 ust. 2 ustawy o VAT, w przypadku środków trwałych korekty dokonuje się w ciągu 5 kolejnych lat, licząc od roku, w którym zostały oddane do użytkowania. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie Gmina - budując infrastrukturę kanalizacyjną, co z kolei stanowiło przejaw realizacji zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. - działała w charakterze podatnika podatku od towarów i usług w rozumieniu art. 15 ust. 1 i ust. 6 ustawy o VAT, w związku z czym - na podstawie art. 86 ust. 1 cytowanej ustawy - przysługuje jej prawo do odliczenia podatku naliczonego zawartego w kwocie wydatków poniesionych. Skoro zaś skarżąca dotychczas nie zrealizowała tego prawa, to może z niego skorzystać w drodze korekty, o której mowa w art. 91 ust. 2 i 7 ustawy o VAT. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.